Título: Instancia administrativa y caducidad
Autor: Pozo Gowland, Héctor M.
Publicado en: LA LEY 21/04/2014, 1 – LA LEY2014-B, 902
Cita: TR LALEY AR/DOC/987/2014
Sumario: 1. El agotamiento de la vía administrativa y el plazo de caducidad para interponer la demanda.— 2. Consideraciones finales
El silencio, la reclamación en queja, el amparo por mora y el amparo por omisión, constituyen los medios o instrumentos de defensa que el ordenamiento jurídico ha establecido para corregir la omisión en el ejercicio de la competencia. La omisión en pronunciarse por parte de la Administración es una expresión dentro de la problemática más amplia de la inactividad administrativa.
I. El agotamiento de la vía administrativa y el plazo de caducidad para interponer la demanda
Dentro de los aspectos que tipifican la acción contencioso-administrativa y la distinguen de las restantes acciones judiciales, se encuentran las condiciones de admisibilidad. Estas se refieren a la obligación del agotamiento de la instancia administrativa previa y a la interposición de la demanda dentro del plazo de caducidad.
En el orden nacional estas cuestiones se encuentran reguladas por la Ley Nacional de Procedimientos Administrativos (LNPA), que distingue entre la vía recursiva o impugnatoria y la vía reclamativa.
a. El agotamiento de la vía administrativa tiene lugar de manera diversa según el tipo de pretensión que se dirija contra la Administración. Si se impugna un acto administrativo de alcance individual se exige haber interpuesto el recurso jerárquico, salvo que el acto haya sido emitido por el órgano superior tratándose de un ente descentralizado que puede ser directamente impugnado en sede judicial; si se trata de la impugnación de un acto administrativo de alcance general, el agotamiento tiene lugar a través del reclamo dirigido contra el mismo (impugnación directa) (1), o del recurso interpuesto contra el acto administrativo individual dictado con fundamento en el acto administrativo de alcance general que de esta manera queda cuestionado (impugnación indirecta) —LNPA arts. 23 y 24—.
Para las restantes pretensiones, cualquiera sea su contenido, para el agotamiento de la vía administrativa se exige como regla general el reclamo administrativo, salvo las excepciones establecidas en la misma LNPA —arts. 30 y 32—.
Este es el régimen general, que tiene sus excepciones cuando las pretensiones judiciales son ejercidas bajo determinadas modalidades de excepción, como son la acción de amparo, la medida autosatisfactiva y la medida cautelar autónoma (2), las cuales de todas formas no eximen de la exigencia del agotamiento de la vía administrativa si ante el fracaso de las vías de excepción las pretensiones deben intentarse posteriormente por la vía judicial ordinaria.
Si bien el agotamiento de la instancia administrativa es un presupuesto y una exigencia legal para habilitar la instancia judicial, la reglamentación de la LNPA contiene disposiciones que tienen por finalidad asegurar que el particular sepa cuándo se encuentra agotada la instancia administrativa y tiene inicio el plazo de caducidad para promover la acción judicial. Así el art. 40, dec. 1759/2002 dispone que “las notificaciones … indicarán los recursos que se puedan interponer contra dicho acto y el plazo dentro del cual deben articularse los mismos, o en su caso si el acto agota las instancias administrativas”; agregando: “La omisión o el error en que se pudiere incurrir al efectuar tal indicación, no perjudicará al interesado ni permitirá darle por decaído su derecho. No obstante la falta de indicación de los recursos, a partir del día siguiente de la notificación se iniciará el plazo perentorio de sesenta —60— días para deducir el recurso administrativo que resulte admisible. Si se omitiera la indicación de que el acto administrativo agotó las instancias administrativas, el plazo para deducir la demanda indicada en el art. 25, Ley de Procedimientos Administrativos, comenzará a correr transcurrido el plazo precedentemente indicado En los procedimientos especiales en que se prevean recursos judiciales directos, si en el instrumento de notificación respectiva se omite indicarlos, a partir del día siguiente al de la notificación, se iniciará el plazo de sesenta —60— días hábiles judiciales para deducir el recurso previsto en la norma especial”. A ello se agrega el art. 44: “Toda notificación que se hiciere en contravención de las normas precedentes carecerá de validez. Sin embargo, si del expediente resultare que la parte interesada recibió el instrumento de notificación, a partir del día siguiente se iniciará el plazo perentorio de sesenta —60— días, para deducir el recurso administrativo que resulte admisible o para el cómputo del plazo previsto en el art. 25, ley de procedimientos administrativos, para deducir la pertinente demanda, según el caso. Este plazo no se adicionará al indicado en el art. 40, párr. 3º. Esta norma se aplicará a los procedimientos especiales”.
b. La demanda debe ser presentada dentro del plazo de caducidad establecido en la LNPA. La razón o justificación de la caducidad es la seguridad jurídica, que aconseja limitar en el tiempo la posibilidad de cuestionar la conducta de la Administración —por acción y omisión— y que luego de cierto plazo dicha conducta se considere consentida y firme. Por ello la caducidad, que por la razón expuesta tiene plazos breves, debe aplicarse a los casos de pronunciamientos expresos que resuelvan las pretensiones formuladas por las vías recursiva y reclamativa en las que la Administración tiene asumida su posición.
En la vía recursiva o impugnativa de los arts. 23 y 24, cuando existe resolución expresa, el plazo para interponer la demanda es de 90 días hábiles judiciales, a contar según se indica en los incs. a), b) y c) del art. 25; plazo que se reduce a 30 días hábiles judiciales si por leyes especiales la impugnación debe efectuarse por un recurso directo, que habrá de tramitar en la Cámara Contencioso Administrativa.
En caso de silencio de la Administración en la vía recursiva, que tiene lugar cuando ella omite resolver el recurso interpuesto, “La demanda podrá iniciarse en cualquier momento cuando el acto adquiera carácter definitivo por haber transcurrido los plazos previstos en el artículo 10 y sin perjuicio de lo que corresponda en materia de prescripción” —LNPA art. 26—.
En la vía reclamativa del art. 30, la LNPA en el art. 31 seguía el mismo criterio: ante la resolución expresa del reclamo que lo desestima, total o parcialmente, la demanda debía interponerse dentro del plazo perentorio de 90 días hábiles judiciales, por aplicación del art. 25, inc. a), ya que el art. 31 no estableció un plazo especial; en cambio, ante el silencio de la Administración por falta de pronunciamiento dentro de los 90 días de formulado, el interesado podía requerir pronto despacho y si transcurrían otros 45 días, podía iniciar la demanda en cualquier momento, con el límite que resultase del plazo de prescripción aplicable.
El caso de silencio en el reclamo administrativo tuvo un cambio relevante con motivo de la reforma a la LNPA introducida por la ley 25.344. Allí se dispuso que transcurrido el plazo de 90 días de formulado el reclamo sin ser resuelto, “el interesado requerirá pronto despacho y si transcurrieren otros cuarenta y cinco —45— días, podrá aquél iniciar la demanda, la que deberá ser interpuesta en los plazos perentorios y bajos los efectos previstos en el art. 25, sin perjuicio de lo que fuere pertinente en materia de prescripción”. Ello planteó en la doctrina y la jurisprudencia si configurado el silencio de la Administración luego de interpuesto el pedido de pronto despacho, se disparaba el plazo de 90 días hábiles judiciales para interponer la demanda, bajo pena de caducidad.
Al poco tiempo de disponerse los cambios en la LNPA introducidos por la ley 25.344 tuvimos la oportunidad de analizarlos. (3) Allí consideramos que si presentado el pedido de pronto despacho el reclamo no era resuelto quedaba configurado el silencio de la Administración previsto en el art. 10, LNPA, como un derecho del administrado a dar por denegado tácitamente su reclamo y a iniciar la demanda judicial sin ninguna exigencia de tiempo, salvo el que resultare por aplicación del plazo de prescripción que correspondiere según las características del caso. Si bien una lectura aislada del art. 31 podía dar a entender lo contrario, la interpretación de la norma de manera integral con los arts. 10 y 26, los fundamentos y antecedentes propios del silencio administrativo y el necesario resguardo de las garantías constitucionales que hacen a los derechos de defensa y de tutela judicial efectiva así como el principio de razonabilidad servían de fundamento de la otra interpretación.
El nuevo texto del art. 31, LNPA dio lugar a diferentes posiciones en la doctrina. La cuestión siempre fue relevante, ya que interpuesto el pronto despacho y no resuelto dentro de los 45 días siguientes, el no inicio de la demanda dentro del plazo del art. 25 generaba el riesgo de pérdida del derecho reclamado, a pesar de que el mismo no estuviera prescripto.
Algunos autores, con una interpretación estricta del texto del art. 31 y limitada a lo allí dispuesto, consideraron el inicio del plazo de caducidad vencido el plazo de 45 días de interpuesto el pronto despacho. Otros autores se expresaron en sentido contrario, limitando el inicio del plazo de caducidad solo frente a la resolución expresa del reclamo. Por último, otro sector se inclinó directamente por la inconstitucionalidad de la norma.
La modificación del art. 31 generó una situación de inseguridad jurídica. Es sabido que con frecuencia la Administración no resuelve los recursos ni los reclamos administrativos dentro de los plazos previstos a tal efecto:
a. En la impugnación contra actos administrativos de alcance particular, el plazo para resolver los recursos de reconsideración, jerárquico y de alzada es de 30 días hábiles administrativos, sin que sea necesario interponer pronto despacho para promover la impugnación judicial —arts. 86, 87, 91 y 98, dec. 1759/1972—. La resolución expresa del recurso que agota la vía administrativa dispara el plazo del art. 25, LNPA; mientras que el pronto despacho no resuelto no obliga a interponer la demanda, salvo cuando venza el plazo de prescripción.
b. Si se trata de la impugnación directa de un acto administrativo de alcance general mediante el reclamo impropio, la LNPA en el art. 24, inc. a) remite al art. 10, LNPA. Ello significa que el órgano competente tiene el plazo de 60 días hábiles administrativos para la resolución del reclamo impropio. Para agotar la vía administrativa el interesado debe solicitar pronto despacho, y transcurridos otros 30 días hábiles sin que medie resolución, el interesado puede considerar que el reclamo fue tácitamente denegado quedándole abierta la posibilidad de deducir la demanda judicial de nulidad, sin plazo de caducidad pero con el plazo de prescripción.
c. En cambio, la interpretación textual del art. 31, LNPA, sin integrarla a los arts. 10 y 26, hacía que la presentación del pronto despacho pudiera considerar que disparaba el plazo de 90 días para promover la acción judicial. Ello hacía que quien no estuviera decidido a accionar judicialmente, postergase la presentación del pronto despacho, buscare instar la resolución del reclamo utilizando otras expresiones sin mencionar la frase “pronto despacho”, y en el peor de los casos promoviera la demanda al solo efecto interruptivo de la caducidad solicitando la postergación del traslado de demanda con el riesgo cierto de generar la obligación de pago de la tasa de justicia.
La Cámara Federal en lo Contencioso Administrativo tuvo diversos pronunciamientos en contra de la constitucionalidad del art. 31, LNPA, en cuanto exigiere interponer la demanda judicial dentro de los 90 días hábiles judiciales a contar de vencido el plazo de 45 días luego de presentado el pedido de pronto despacho si el reclamo no fuera resuelto. Entre ellos, la sala 3ª al resolver la causa “Biosystems S.A c. Estado Nacional – Ministerio de Salud – Hospital Posadas s/Contrato Administrativo”, en su sentencia del 18/4/2011, declaró la inconstitucionalidad del art. 31. Dicho precedente fue publicado por La Ley con un comentario de Juan Antonio Zocca, en el que hizo la reseña completa de las diferentes posiciones asumidas en la doctrina y los antecedentes jurisprudenciales al que en consecuencia nos remitimos (4), al cual se agrega el reciente trabajo de Juan Pablo Perrino y Miguel Molinari. (5)
La sentencia de Cámara fue motivo de recurso extraordinario por el Estado Nacional, dando lugar al pronunciamiento de la Corte Suprema que es motivo de este comentario.
II. El plazo para interponer la demanda frente al silencio de la Administración en resolver el reclamo administrativo conforme la doctrina de la Corte Suprema en el caso “Biosystems”.
En la causa Biosystems la demanda fue interpuesta para el cobro de facturas impagas. Luego de diversas intimaciones por carta documento, la actora formuló reclamo administrativo conforme el art. 30, LNPA. Transcurridos dos años y medio sin resolverse, la actora solicitó pronto despacho, sin que tampoco obtuviera un pronunciamiento expreso. Un año después fue interpuesta la demanda. En primera instancia no fue habilitada la instancia por considerarse vencido el plazo de caducidad establecido en el art. 25, LNPA, una vez transcurrido el plazo de 45 días desde el pedido de pronto despacho.
Conforme estos antecedentes la demanda fue presentada en abril del 2008 y la habilitación judicial tuvo lugar con carácter definitivo recién en febrero de 2014. Primer hecho relevante: ¿es razonable casi seis años para la definición de esta cuestión?
Tanto la sala 3ª de la Cámara de Apelaciones como la Corte Suprema, haciendo suyos los fundamentos del dictamen de la Procuradora Fiscal Laura Monti, consideraron que correspondía disponer la habilitación de la instancia judicial. Sin embargo, lo hicieron con base en diferentes enfoques que permitieron de todos modos arribar a la misma solución. Mientras que la Cámara declaró la inconstitucionalidad del art. 31, LNPA, la Procuración y la Corte Suprema optaron por una interpretación integral de la norma junto con otras de la LNPA que limitaban el plazo de caducidad de 90 días solo al caso de resolución expresa del reclamo y no en el supuesto del silencio administrativo. Veamos los diferentes caminos por los que llegaron a la misma decisión.
Los jueces Argento, Grecco y Fernández —con acierto— consideraron en primer lugar las implicancias del caso, señalando que al no habilitarse la instancia judicial importaba “impedir el ejercicio de la función jurisdiccional por parte de los Magistrados en una demanda que tiene por objeto el reconocimiento de un derecho nacido de una relación jurídica preexistente en la que el particular no impugna ningún acto administrativo sino que sólo persigue el cumplimiento de una obligación —el pago de facturas por servicios prestados en una relación de naturaleza contractual—”. Como veremos más adelante es relevante la diferencia, a los fines de evaluar la justificación y necesidad de la caducidad, según se trate del cuestionamiento judicial de la declaración emitida por la Administración mediante el acto administrativo que se impugna en el que la misma ha fijado una posición cierta y determinada, a cuando no existe tal pronunciamiento y la postergación en la interposición de la demanda vinculada al reclamo no resuelto no afecta la posición de la Administración, y en la que la omisión del pronunciamiento puede claramente ser corregida por ella misma mediante la resolución expresa del reclamo ya sea acogiéndolo o rechazándolo total o parcialmente.
Luego de esta aclaración, la Cámara señaló también con acierto que la interpretación de los arts. 31 y 25, LNPA, debía realizarse teniendo también en cuenta las disposiciones de otras cláusulas del mismo cuerpo normativo. Expresó respecto del art. 31 que una interpretación literal conduce a sostener que es facultativo el inicio de la demanda (la norma dice: “podrá”), pero que una vez interpuesto el pronto despacho es obligatorio presentarla dentro del plazo del art. 25. Sin embargo consideró que tal solución, además de transformar al silencio en un deber y soslayar la función de garantía para la que ha sido diseñado (en el sentido de constituir un derecho que permite acudir a la vía judicial aun cuando no exista una decisión administrativa por la omisión de la autoridad en expedirse) es contraria a la contemplada en la misma ley —en los arts. 10 y 26— para los demás casos. A ello se agregó la necesidad de dar relevancia a las normas que respecto de las notificaciones tienden a resguardar el derecho de acceso a la jurisdicción, y la violación de la garantía de la defensa en la medida que el principio pro actione ha sido soslayado en un caso puntual, colocando en una situación de desventaja al que formula un reclamo administrativo y trata de urgir la decisión con el pedido de pronto despacho.
Por estas razones la Cámara declaró la inconstitucionalidad del art. 31, LNPA, en tanto condiciona el acceso a la Justicia del reclamo por el reconocimiento de un derecho frente a la inactividad de la Administración, y al encadenar los plazos para configurar la denegatoria por silencio —cuya función es de garantía— con el de caducidad previsto en el art. 25 de la ley citada —que tiene fundamento en lograr la inmutabilidad de un acto administrativo que no existe en la denominada vía reparatoria—.
La Corte Suprema con el voto de sus siete miembros compartió los argumentos de la Procuradora Fiscal, y confirmó la sentencia que dispuso la habilitación de la instancia judicial, pero mediante una interpretación diferente que no requirió declarar la inconstitucionalidad del art. 31, LNPA. Al respecto, Laura Monti básicamente entendió que en el caso “la condición que impone el art. 31, LNPA, para plantear la demanda en cuanto a “que deberá ser interpuesta en los plazos perentorios y bajo los efectos previstos en el art. 25 (caducidad la instancia)” debe interpretarse que sólo rige cuando el reclamo sea resuelto expresamente en contra del interesado, es decir, cuando haya una resolución denegatoria, mas no cuando se hubiera producido el silencio de la Administración y no existiera un acto expreso”. Para ello recurrió al “principio según el cual las leyes deben interpretarse siempre evitando darles un sentido que ponga en pugna sus disposiciones, para adoptar como verdadero el que las concilie y deje a todas con valor y efecto (Fallos 316:27; 318:1386; 320:2656 y sus citas, entre muchos otros)”. En tal sentido interpretó el art. 31 con el art. 26 destacando que este último “admite la posibilidad de que ante el silencio de la Administración la demanda pueda iniciarse en cualquier momento, y sin perjuicio de lo que corresponda en materia de prescripción (conf. arts. 31 y 26, LNPA)”. Respecto de los restantes fundamentos, nos remitimos al dictamen de la Procurador Fiscal ya que los mismos fueron expuestos en forma clara y correcta.
III. Reflexiones sobre el proceso contencioso administrativo a partir de los criterios de la Corte Suprema.
La modificación al art. 31, LNPA, por la ley 25.344 dictada en noviembre de 2000, dio lugar a diferentes interpretaciones doctrinarias y jurisprudenciales acerca de si vencido el plazo para el pronto despacho de un reclamo administrativo sin ser resuelto, se iniciaba el plazo de 90 días hábiles judiciales para promover la demanda. La cuestión ha sido aclarada de manera expresa y correcta por la Corte Suprema. Sin embargo, durante trece años ello fue una expresión cabal de inseguridad jurídica, que lamentablemente se extendió demasiado en el tiempo.
Más allá de la decisión de la Corte sobre el tema puntual y de sus fundamentos particulares, la sentencia es una invitación a efectuar algunas consideraciones y reflexiones acerca del proceso contencioso administrativo actual en el ámbito federal.
a. El silencio de la Administración
El silencio de la Administración ha sido históricamente la respuesta frente a la omisión de la Administración en emitir un pronunciamiento o declaración. Fue la solución ideada frente a la inactividad administrativa, para evitar que se impidiera el acceso a la instancia judicial frente a la exigencia del agotamiento de la vía administrativa. Fue instaurado precisamente como un instrumento complementario de la exigencia de la reclamación administrativa previa, para que cuando la misma no fuera resuelta ello no fuera un obstáculo que impidiera ejercer la acción judicial. (6)
La doctrina presto amplia atención a sus fundamentos y alcances y brindo un intenso tratamiento. Por ello solo haremos una breve referencia a sus antecedentes y al tratamiento que resulta de los precedentes de la Corte Suprema.
Se debate en doctrina si la teoría del silencio encuentra sus primeros antecedentes en España o en Francia.
En España sus orígenes se ubican en el Real Decreto del 20/9/1851, que fuera complementario de la Real Orden de 9/6/1847 que establecía con carácter general “que no se controviertan intereses del Estado, sin que precisamente se haga constar que se ha obtenido resolución en el asunto sobre el que verse, por la vía gubernativa”. Para ello requería el pronunciamiento de la Administración y la acreditación del mismo mediante la correspondiente certificación. La omisión del pronunciamiento o en la emisión de la certificación, llevó al poco tiempo a la sanción del referido Real Decreto del 20/9/1851, fijando la exigencia “del pronto despacho de estos asuntos … dentro de los cuatro meses, contados desde la fecha en que se entregó la exposición en la Administración de provincia, ha de estar resuelta y comunicada la resolución al administrador”; agregando “Al expirar el término expresado en el artículo anterior, ocurrirán los interesados a las Administraciones respectivas, por las que se les harán saber las resoluciones que recaigan, facilitándoles certificación expresa de las mismas, o de no haberles sido comunicada por la superioridad dentro del término indicado, en cuyo caso se entenderá negada la solicitud”. (7)
En Francia algunas regulaciones específicas contemplaron el silencio administrativo con los mismos fines, hasta que una norma de carácter general sobre el valor del silencio administrativo tuvo lugar en el art. 7° del Decreto Imperial de 2/11/1864, el cual paradójicamente no tenía por finalidad facilitar actuar como garantía del control de la inactividad administrativa sino para evitar la saturación del Jefe de Gobierno permitiendo el acceso directo al Consejo de Estado. Más adelante, en la resolución de 29/6/1888, el Consejo de Estado declaró que una vez finalizado el plazo de cuatro meses para resolver, inmediatamente empezada a correr el plazo ordinario para la interposición del recurso contencioso. Nuevamente el silencio no constituía una garantía de acceso a la justicia administrativa, sino que disparaba el plazo perentorio para promover dicha acción. Es solo con la ley 17/7/1900 que el silencio administrativo se consagra como un dispositivo para garantizar la continuidad impugnatoria. A diferencia de la ley de 1864 la nueva ley consagró el silencio como una forma de asegurar el control jurisdiccional. En este sentido, la sentencia del 8/5/1998 señaló que “cuando la Administración se pronuncia explícitamente, el recurso contencioso debe formularse en el improrrogable plazo de dos meses; pero si no se pronuncia explícitamente, está indefinidamente expuesta la Administración al recurso contencioso”. (8)
Nuestra legislación en el orden nacional al regular las demandas contra la Nación en la ley 3952 de 1900 previó al silencio administrativo como una alternativa para evitar que la falta de pronunciamiento respecto de los reclamos administrativos impidiera el ejercicio de la acción judicial. En su art. 2° al instaurar el presupuesto de la reclamación administrativa previa disponía que si la resolución de la Administración demorase por más de seis meses después de iniciado el reclamo, el interesado podía requerir el pronto despacho; y si transcurriesen otros tres meses sin producirse dicha resolución, la acción podía ser llevada directamente ante los tribunales, acreditándose el transcurso de dichos plazos.
Esta reseña solo tiene por finalidad poder ubicarnos y ver donde estamos en el proceso de evolución del derecho. Ella permite unas primeras observaciones: ¿ha sido razonable que con estos antecedentes y con la antigüedad de los mismos, en el año 2000 se introdujera una modificación en la LNPA que alterara de una forma tan significativa el instituto del silencio, de manera que de un beneficio ante la omisión de la Administración, pasara a ser una limitación temporal al ejercicio de la acción judicial? ¿Ha sido lógico que el instituto del silencio creado para corregir la ilegitimidad de la Administración en resolver las reclamaciones administrativas, sirviera de instrumento para que la Administración pudiera invocar la caducidad para oponerse a la habilitación de las instancia judicial? ¿Fueron necesarios aguardar trece años para que la cuestión solo pudiera aclararse a través de un pronunciamiento de la Corte Suprema?
La jurisprudencia de la Corte Suprema tuvo importantes pronunciamientos en los que procuró mantener el instituto del silencio administrativo dentro de los cauces tradicionales de considerarlo como un dispositivo en favor del particular ante la omisión de la Administración en resolver sus reclamaciones, sin que pudiera ser aplicado en su contra o incurrirse en irrazonables excesos de los que derivara la caducidad de la acción judicial. Así ocurrió en las siguientes causas:
— “Durussel de Fernández, Graciela B. c. Provincia de Santa Fe”. (9) La Corte dijo: Es inconstitucional el art. 65, dec. 10.204/1958 de Santa Fe (ADLA, XIX-B, 1741), que en el caso conduce a que, por la circunstancia de no haber urgido el interesado el procedimiento ante el silencio del órgano administrativo, se produzca la caducidad de la instancia. Ello así, pues la sanción prevista por dicha norma debe reservarse para aquellos casos en que el interesado deje transcurrir el plazo sin realizar actos tendientes a su diligenciamiento o resolución, pero no en los que ninguna diligencia le quedaba por realizar porque la administración se encontraba en condiciones de pronunciarse.
— “Colegio Bioquímico del Chaco c. Instituto de Prev. Social de la Provincia del Chaco” (10): si la actora —Colegio de bioquímicos del Chaco— luego de efectuar su reclamo por mora en la cancelación de facturas por prestaciones efectuadas, puso en dos oportunidades en conocimiento de la demandada —Instituto de Previsión Social— que aquél no había sido resuelto, la conclusión del a quo de considerar que se había operado el plazo de caducidad frente al silencio del instituto demandado, constituye una decisión de injustificado rigor formal y comporta una inteligencia de las reglas aplicables contraria al principio in dubio pro actione, no solo porque la mecánica aplicación del plazo del art. 11, ley 848, omite valorar la puntual conducta de la actora, sino porque premia la actitud negligente de la administración y hace jugar en contra del particular la figura del silencio administrativo instituida en su favor; por lo que corresponde su descalificación por arbitrario como acto jurisdiccional, siendo procedente el recurso extraordinario interpuesto.
— “Electroingeniería S.A c. Dirección de Energía de Catamarca” (11): atenta contra la garantía de defensa en juicio —art. 18, CN— la sentencia que declaró inadmisible una demanda judicial por falta de agotamiento de la vía administrativa, pese al silencio guardado frente a un pedido de pronto despacho, pues tal silencio constituye un derecho a su favor, y no una carga que se le imponga y cuya inobservancia revierta en su perjuicio, agravando el daño ocasionado por el incumplimiento de la Administración (Del dictamen de la Procuradora General Substituta al que la Corte remite).
— “Villarreal, Clara B. c. A.N.Se.S.” (12): las prescripciones del art. 10, ley 19.549 son aplicables ante el fuero federal de la seguridad social para lograr la habilitación judicial ya que si para acceder a la vía jurisdiccional se requiriera un acto expreso, la autoridad administrativa podría impedir las demandas judiciales con sólo no resolver las peticiones que se le plantearan.
— “Avila, Félix E. c. Ministerio de Justicia y DDHH” (13): corresponde revocar la sentencia que rechazó el recurso de apelación deducido en los términos de la ley 24.043, al considerarse configurada la denegación tácita del reclamo instituido por esa ley por falta de pronunciamiento de la Administración, pues, frente a supuestos de una prolongada demora del órgano administrativo —en el caso, dos años a noviembre de 2006—, la aplicación del art. 10, ley 19.549, resulta un medio adecuado y coadyuvante, cuando no ejemplar, para el logro de los propósitos perseguidos por las normas sustanciales que rigen la controversia.
— “ENTel. (E.L.) c. Maipú Inversora (S.A)” (14): el silencio de la Administración no vale como consentimiento tácito de los órganos estatales, y, salvo disposición expresa del orden normativo, debe ser interpretado en sentido negativo, pero esa presunción sólo opera en aquellos supuestos en los que se esté frente a pretensiones que requieran de la Administración un pronunciamiento concreto, situación que no se configura en el caso, en el cual la imputación de pago realizada por el acreedor de la ex empresa nacional de telecomunicaciones constituye un acto unilateral que no requiere la concurrencia de la voluntad del deudor, por lo cual admitir su validez en forma alguna presupone asignar efectos positivos al silencio guardado por la actora luego de que se otorgara el recibo de pago o desconocer las disposiciones de la ley 19.549.
— “Mezzafera, Francisco J. y otro c. EN (ex TCN) s/ empleo público” (15): la sentencia que rechazó la acción de varios ex empleados del Tribunal de Cuentas de la Nación por diferencias salariales, debido al vencimiento del plazo establecido en los arts. 25 y 31, Ley de Procedimiento Administrativo, debe ser dejada sin efecto, pues en el momento en que fue notificado a los actores el rechazo del reclamo administrativo, la ley 19.549 no prescribía un plazo perentorio para la interposición de la demanda judicial, y los recaudos establecidos por la nueva redacción del art. 31, Ley de Procedimiento Administrativo, no puede recaer sobre aquellos supuestos en los que el cumplimiento de los requisitos de procedencia de la acción se hubiese configurado antes de la sanción de la nueva legislación.
Los antecedentes históricos, que llevan ciento cincuenta años en el derecho comparado y más de cien años en el derecho argentino, así como los pronunciamientos de la Corte Suprema mantuvieron invariablemente al silencio administrativo como un dispositivo en resguardo del particular en los casos de omisión de la Administración en resolver las peticiones, que de ninguna manera podía interpretarse en su contra, disparando el plazo de caducidad para promover la acción judicial. Es de esperar que esto desaliente eventuales cambios normativos o criterios interpretativos de la LNPA y de las regulaciones especiales que intenten utilizar el instituto del silencio en detrimento de la procedencia de la acción judicial por aplicación de los plazos de caducidad que deben limitarse a los supuestos de resolución expresa de la Administración. Y que si ello lamentablemente ocurriera, existan mecanismos institucionales que permitan con prontitud restablecer las cosas en su orden.
b. El agotamiento de la vía administrativa y el plazo de caducidad para interponer la demanda. La diferencia entre la vía recursiva y la vía reclamativa
La vía recursiva implica una situación en la que la Administración ha fijado su posición mediante la declaración que formula al emitir el acto administrativo cuestionado. En tales supuestos, la resolución expresa del recurso dispara el plazo de caducidad del art. 25, LNPA, en tanto que la omisión en resolver el recurso solo limita la promoción de la acción judicial al plazo de prescripción.
En la vía reclamativa, en la que no existe pronunciamiento por parte de la Administración hasta la resolución del mismo, la citada regla debe mantenerse con mayores fundamentos, y así ha sido declarado por la Corte Suprema. No habiendo la Administración fijado posición sobre el reclamo o petición formulada no hay perjuicio de su parte mientras mantenga el silencio. El perjuicio en cambio lo padece el peticionante o reclamante, ya que tal situación se interpreta como una negativa de la Administración que va en contra de sus pretensiones, salvo cuando expresamente y como excepción se otorga sentido positivo al silencio. Por otra parte, ante la eventual situación de incertidumbre es la Administración misma la que puede corregirla resolviendo en forma expresa el reclamo, con lo cual dispara el plazo de caducidad.
c. Cuatro premisas en la interpretación de las disposiciones de la LNPA
i) La interpretación integral de las regulaciones procesales.
El procedimiento administrativo regula la actuación del Estado en el ejercicio de la función administrativa. Se ocupa tanto de las relaciones de la Administración con los particulares, como de los aspectos vinculados a la organización de la Administración y a las modalidades bajo las cuales ejerce la función administrativa.
El proceso contencioso administrativo es un sistema de control de la actuación del Estado, que tiene lugar en la solución de conflictos de los particulares con el Estado, conforme la decisión final de los jueces.
Tanto el procedimiento administrativo como el proceso contencioso administrativo se integran por una serie de regulaciones que tienen por finalidad ordenar la sucesión de actos que tienen lugar con motivo del ejercicio de la función administrativa y judicial a cargo del Estado. La función administrativa culmina con el acto administrativo original y los actos administrativos que resuelven en dicho ámbito las impugnaciones; mientras que la función judicial termina con las sentencias que se dictan en las diversas instancias hasta alcanzarse el pronunciamiento definitivo. El derecho administrativo presenta la particularidad de la vinculación y continuidad que existen entre el procedimiento administrativo y el proceso contencioso administrativo.
En el orden federal, ante la ausencia de un código contencioso administrativo, tanto el procedimiento como el proceso se rigen por las disposiciones de la LNPA y su reglamentación, junto con la aplicación del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación en forma supletoria en el caso del procedimiento administrativo (dec. 1759/72, art. 106) y por analogía o en forma supletoria respecto del proceso contencioso administrativo. (16)(17)
Cada disposición que integra los citados cuerpos normativos no debe ser interpretada aisladamente, sino de manera integral para asegurar la vigencia de las diferentes disposiciones que son aplicables a cada situación.
ii) La efectiva vigencia del derecho de defensa y a la tutela judicial efectiva así como del principio de razonabilidad en el procedimiento administrativo y en el proceso contencioso administrativo son el resultado y dependen de las regulaciones que el propio Estado dispone a través del leyes que dicta el Congreso, las reglamentaciones y actos administrativos que emite el Poder Ejecutivo, y de las interpretaciones y sentencias de los Jueces en la resolución de los conflictos.
La Constitución Nacional, los Tratados internacionales de derechos civiles y humanos y la LNPA se ocupan con especial atención de establecer las garantías que dentro del procedimiento administrativo encuadran dentro de la figura genérica del debido proceso, y que en el proceso contencioso administrativo responden a la tutela judicial efectiva. Si bien estos derechos son operativos, es necesario que en cada actuación del Estado en el ejercicio de la función administrativa y de la función judicial se evite que la invocación de determinadas regulaciones procesales puedan generar la lesión o desconocimiento de los derechos y garantías mencionados al comienzo.
En el caso resuelto en “Biosystems”, pareciera que en la sentencia de primera instancia para determinar si correspondía o no la habilitación de la instancia judicial el análisis se hubiera limitado a determinar si la actora había o no interpuesto la demanda en plazo bajo una interpretación literal del art. 31, LNPA, sin considerar la problemática planteada doctrinaria y jurisprudencialmente sobre dicha norma, y sin verificar si el criterio aplicado permitía razonablemente tener resguardado el derecho de acceso a la jurisdicción y a la tutela judicial efectiva.
iii) En el ejercicio de la función administrativa y en la resolución de las causas contencioso administrativas debe tenerse cuenta la naturaleza de los derechos y garantías comprometidos.
Cada trámite administrativo y cada proceso contencioso administrativo se integra por una serie de derechos e intereses de los particulares, que de una u otra manera se ven afectados por la conducta estatal. No en todos los casos se afecta el interés público, y nunca de la misma manera. Cada relación que existe entre la Administración y un particular se encuadra por un conjunto de regulaciones procedimentales dentro de una problemática sustancial particular que implica una afectación social, cultural, sanitaria, económica, intelectual, etc.
Siguiendo con las sentencias dictadas en el caso “Biosystems”, como correctamente surge del pronunciamiento de la Cámara de Apelaciones, no bastaba considerar la norma del art. 31, LNPA, sino debía partirse de considerar la situación planteada en el conflicto: un Estado deudor incumplidor de su obligación de hacer el pago de la deuda; la empresa que gestionó sin éxito administrativamente el pago que se le adeudaba; el Estado que incurrió en otro incumplimiento al no resolver el reclamo que le fuera formulado.
No existía una conducta negligente por parte del acreedor. En las relaciones entre particulares y mucho más en las relaciones con el Estado, el juicio es la última alternativa a la que recurren los acreedores. Sin embargo, en la sentencia de primera instancia por la decisión adoptada la cuestión a resolver —la habilitación de la instancia judicial— pareciera limitada a un análisis estrictamente procesal, sin tener en cuenta que la decisión comprometía por igual el derecho a la jurisdicción y el de propiedad cuya limitación por razones de orden procesal debería ser considerado con un alcance estricto. El particular se vio enfrentado a no recibir el pago; comprometido a reclamar sin éxito; y obligado a demandar judicialmente en un plazo perentorio a pesar de la reiterada conducta incumplidora de la Administración —por no pagar y no resolver el reclamo—. Sin embargo, como no lo hizo noventa días después de vencido el plazo para resolver el pronto despacho, se consideró que debía declararse la caducidad. Ello a pesar de estar muy lejano el plazo de diez años de prescripción de la responsabilidad contractual. Estas circunstancias, ¿no merecían su debida evaluación?
iv) La necesidad de considerar los resultados que habrán de resultar de los actos administrativos y de las decisiones judiciales.
Por último, todo acto administrativo y toda sentencia judicial importa una decisión que en principio afecta de uno u otro modo los derechos e intereses de las partes que participan en el trámite y en el proceso judicial, lo cual puede incluso extenderse a otros terceros. La función administrativa y la función judicial constituyen un servicio y el ejercicio de potestades públicas que tienen lugar a través de las atribuciones encomendadas al funcionario y al juez actuante. Es sin duda una alta responsabilidad. El contenido del acto administrativo al igual que la sentencia, no solo requiere considerar los antecedentes de hecho y de derecho del caso, sino también hacer mérito del resultado. Este examen hace a la legalidad del acto y de la sentencia, por cuanto permite asegurar el debido respeto del principio de razonabilidad que debe regir en toda actividad estatal.
La música es el arte de organizar sensible y lógicamente una combinación coherente de sonidos y silencios utilizando los principios fundamentales de la melodía, la armonía y el ritmo. El autor realiza su composición considerando y probando las diferentes variables, y finaliza su obra cuando está satisfecho con el resultado obtenido. Lo mismo debe ocurrir en la actuación que tiene lugar en ocasión del ejercicio de la función administrativa y de la función judicial, en los que también deben considerarse los resultados de lo que se decide. Sin embargo, hay una diferencia: el autor compone su obra, pero los oyentes tienen libertad de escucharla; en cambio, quienes están alcanzados por la actuación administrativa y judicial deben forzosamente cargar con las consecuencias que resulten de las mismas.
Lo expuesto exige tener presente que los conflictos entre la Administración y los particulares se rodean de circunstancias jurídicas pero también de circunstancias personales, humanas y sociales que son tan (o más) importantes como aquellas y que por ello deben necesariamente ser consideradas en el tratamiento de cada conflicto y en su solución tanto por la Administración como por el juez en sus respectivas actuaciones.
d. Las regulaciones que tienen por finalidad corregir conductas ilegítimas no pueden ser en detrimento de quienes padecen las consecuencias de tales conductas
El silencio administrativo es una presunción legal creada con la finalidad de evitar que la falta de pronunciamiento por parte de la Administración sea un obstáculo para acceder a la instancia judicial. El agotamiento de la instancia administrativa, más allá de su legalidad y razonabilidad, es un claro privilegio de la Administración. La omisión en pronunciarse no tiene castigo ni consecuencias para el Estado ni para los funcionarios actuantes. Sin embargo, bajo el texto literal del art. 31 de la LNPA, la continuidad de dicha omisión luego de presentado el pedido de pronto despacho daba a entender que disparaba el plazo de caducidad forzando al particular a promover la acción judicial.
Lo expuesto significa que el instituto del silencio de la Administración, creado en respuesta a la conducta ilegítima del Estado y en beneficio del particular, con el referido enfoque terminaba yendo en contra del interés del particular y en beneficio del Estado incumplidor.
Ello indica que en la aplicación de las regulaciones procesales deben considerarse los propósitos tenidos en cuenta cuando fueron establecidos, procurando evitar consecuencias no deseadas que incluso en situaciones como la descripta son utilizadas o interpretadas con sentidos claramente opuestos a los considerados cuando fueron dispuestas.
e. Silencio, inactividad, omisión: la necesidad de instaurar procesos judiciales eficaces
El ejercicio de la competencia constituye una obligación de la autoridad o del órgano correspondiente y es improrrogable —LNPA, art. 3º—. El silencio, la reclamación en queja, el amparo por mora y el amparo por omisión, constituyen los medios o instrumentos de defensa que el ordenamiento jurídico ha establecido para corregir la omisión en el ejercicio de la competencia. La omisión en pronunciarse por parte de la Administración es una expresión dentro de la problemática más amplia de la inactividad administrativa. El Estado con una amplia intervención en la sociedad, da lugar a una infinidad de conflictos generados por estas circunstancias. En algunos casos, la resolución judicial requiere tiempos en función de la complejidad de sus circunstancias, que a veces se encuentra agravada por la complejidad de la estructura administrativa y de las diversas regulaciones aplicables. Sin embargo, en muchos casos la entidad de los derechos comprometidos exige soluciones rápidas e inmediatas. La reforma del proceso contencioso administrativo, que brinde respuestas en tiempos razonables, y la conformación de tribunales que cuenten con los funcionarios y los elementos necesarios, es un desafío a encarar en forma inmediata. Así como es necesario instaurar procedimientos que corrijan la ilegalidad de la actividad administrativa, también debe encararse la instauración de procesos que corrijan la ilegalidad de la inactividad administrativa en sus diversas modalidades, dentro de la cual la responsabilidad es un aspecto insoslayable.
IV. Consideraciones finales
El derecho es la búsqueda constante de equilibrio en las relaciones humanas. En el caso del derecho administrativo, ese equilibrio se busca en las relaciones entre el Estado y los particulares, o entre particulares donde la relación se encuentra sometida a normas de derecho público. Este ámbito se caracteriza por dos circunstancias relevantes: la necesidad del resguardo del interés público y las condiciones que son propias del ejercicio de potestades de poder público. Estas dos circunstancias tipifican las relaciones dentro del derecho administrativo y son las causantes de las dificultades en encontrar el equilibrio en las relaciones que aquí se regulan y establecen. A ello se agregan dos circunstancias adicionales: los particulares procuran en lo posible reducir las limitaciones que padecen por razones de interés público, y que las potestades del Estado son ejercidas por los funcionarios —personas físicas con diferentes pensamientos— que integran los diferentes órganos de la Administración.
En este contexto quienes actuamos dentro del derecho administrativo ya sea en el ejercicio privado de la profesión, como funcionarios públicos o judiciales, en la investigación o en la docencia debemos preguntarnos: contribuimos efectivamente a que exista equilibrio en las relaciones jurídicas de las que nos ocupamos.
Frente a las afectaciones que tienen lugar, en forma mutua, entre los particulares y el Estado, el proceso contencioso administrativo es el instrumento previsto legalmente para que los jueces resuelvan como instancia final y definitiva los conflictos y restablezcan el equilibrio alterado. La sociedad confía en que el proceso contencioso administrativo es un instrumento idóneo para la solución de estos conflictos y el restablecimiento del derecho.
Las respuestas a estas preguntas son los desafíos que nos presenta la sociedad en la actualidad. Será nuestra la responsabilidad de decidirnos a enfrentar los verdaderos problemas de esta materia y brindar nuestro aporte para una sociedad mejor, o a seguir con un derecho administrativo discutiendo viejos problemas sin nuevas soluciones y que no contribuya así encontrar el camino para lograr una sociedad mejor.
(1) Conocido como reclamo impropio para distinguirlo del reclamo administrativo previo previsto en el art. 30 de la LNPA.
(2) Respecto de la suspensión judicial de un reglamento o de un acto general o particular, mientras está pendiente el agotamiento de la vía administrativa, la ley 26.854 en el art. 13.2 dispone que sólo será admisible si el particular demuestra que ha solicitado la suspensión de los efectos del acto ante la Administración y que la decisión de ésta fue adversa a su petición, o que han transcurrido cinco días desde la presentación de la solicitud sin que ésta hubiera sido respondida. Se trata de un presupuesto de admisibilidad propio de estas medidas cautelares contra el Estado, pero no de un plazo de caducidad para la solicitud en sede administrativa y en sede judicial.
(3) POZO GOWLAND, Héctor M., “Cambios en el contencioso administrativo federal. El reclamo administrativo”, EDA 00/01-556.
(4) ZOCCA, Juan Antonio, “El reclamo administrativo previo y el plazo de caducidad para la acción judicial”, LA LEY 02/01/2013, 02/01/2013, 1 – LA LEY2013-A, 551 – LA LEY 03/01/2013, 03/01/2013, 1. Cita Online: AR/DOC/6077/2012.
(5) PERRINO, Juan Pablo – MOLINARI, Miguel, “De acuerdo con la Corte Suprema, el plazo de caducidad no se aplica cuando se configura el silencio en la vía reclamativa” en ED Administrativo, Serie Especial del 28/2/2014.
(6) POZO GOWLAND, Héctor “Procedimiento Administrativo”, T. III, comentarios al art. 10, LNPA, HUICI, Héctor, El silencio administrativo, Cap. XXI, T. I, La Ley, 2012.
(7) Estos antecedentes pueden consultarse en GÓMEZ PUENTE, Marcos, “La inactividad de la Administración”, cap. X, Aranzadi Editorial, 2ª ed., 2000.
(8) Estos antecedentes pueden consultarse en NETTEL BARRERA, Alina del Carmen, “Obligación de resolver, silencio administrativo y responsabilidad patrimonial por inactividad”, Atelir Libros Jurídicos, 2012, ps. 99 a 101.
(9) Corte Sup., 24/4/1986 Publicado en: LA LEY 1986-D , 51, Colección de Análisis Jurisprudencial Elems. de Derecho Administrativo – Julio Rodolfo Comadira , 970 Cita Fallos Corte 308:633 Cita online: AR/JUR/1391/1986.
(10) Corte Sup., 4/11/1993, Colección de Análisis Jurisprudencial Elementos de Derecho Administrativo – Julio Rodolfo Comadira, 1005, Colección de Análisis Jurisprudencial Elementos de Derecho Administrativo – Director: Tomás Hutchinson – LA LEY 2003, 487 con nota de Rogelio W. Vincenti, AR/JUR/1312/1993.
(11) Corte Sup., 3/4/2001, LA LEY Online, AR/JUR/4915/2001.
(12) Corte Sup., 24/4/2001, DT 2001-B, 1822 con nota de Amanda Lucía Pawlowski de Pose, Colección de Análisis Jurisprudencial Elementos de Derecho Administrativo – Julio Rodolfo Comadira, 974, AR/JUR/2791/2001.
(13) Corte Sup., 26/3/2009, Publicado en: DJ 27/5/2009, 1411, Sup. Adm. 2009 (junio), 74, LA LEY 2009-D , 119 Cita Fallos Corte: 332:611 Cita online: AR/JUR/3139/2009.
(14) Corte Sup. 29/5/2012 Publicado en: LA LEY 13/6/2012, 11, DJ 11/7/2012, 37 Cita online: AR/JUR/21397/2012.
(15) Corte Sup., 19/11/2013, Publicación: APJD 03/12/2013.
(16) C. Nac. Cont. Adm. Fed. sala 3ª. “D’Onofrio, Daniel A. c. EN-EMGE s/ personal militar y civil de las FFAA y de Seg”. 17/11/2005; sala 4ª. “Moreyra, Jorge A. c. Estado Nacional (E.M.G.E.) s/ personal militar y civil de la FFAA y de Seg”. 14/12/2004.
(17) Ante la inexistencia de una norma que específicamente regule una determinada situación, el vacío legal se cubre a través de la aplicación supletoria de otra norma o por vía de la analogía. Lo primero tiene lugar cuando se recurre directamente a la norma existente más próxima; en cambio la analogía constituye un sistema de interpretación por el cual de una situación regulada normativamente se destacan sus elementos esenciales y si los mismos coinciden con los elementos esenciales de otra situación no regulada normativamente se le aplican a esta última los mismos principios y criterios normativos, verificando que la solución en ambos casos sea justa y razonable.