Título: Consideraciones sobre la suspensión de ejecución de sentencias y de reclamos y recursos administrativos
Autor: Pozo Gowland, Héctor M.
Publicado en:
Cita: TR LALEY AR/DOC/8357/2012
CONSIDERACIONES SOBRE LA SUSPENSIÓN DE EJECUCIÓN DE SENTENCIAS Y DE RECLAMOS Y RECURSOS ADMINISTRATIVOS
por HÉCTOR M. POZO GOWLAND
Los decretos 648/87 y 679/88, dictados el primero con motivo de la emergencia previsional y el segundo para reglamentar el art. 7 de la ley 3952, dieron comienzo al proceso mediante el cual se intentó limitar la exigibilidad del cumplimiento de sentencias condenatorias y de actos administrativos consistentes en la obligación de dar sumas de dinero a cargo del Estado nacional. Dicho proceso culminó recientemente con la ley 23.982, que consolida las obligaciones vencidas o de causa o título anterior al 1 de abril de 1991, reconocidas en sede administrativa o judicial, y establece el régimen para su cancelación. También dispone, en su art. 22, que todos los reconocimientos administrativos o judiciales firmes de obligaciones de causa o título posterior al 1 de abril de 1991, deberán ser cancelados mediante las partidas que a tal fin deberá contener la ley de presupuesto del año siguiente al de su reconocimiento.
Durante este proceso se sucedieron varias normas, como la ley 23.696 en sus arts . 50 a 56, el decreto 1105/90 y los decretos 34/91, 53/91 y 383/91, que fueron estableciendo regímenes transitorios, que como tales no brindaban una solución definitiva al problema. Tales disposiciones contenían diversas imperfecciones que resultaron manifiestas con motivo de su aplicación. También padecieron de una evidente ilegitimidad por contravenir expresas cláusulas constitucionales. Estas alternativas, que en definitiva tuvieron lugar hasta encontrar un sistema como el establecido en el art. 22 de la ley 23.982, destacaron diversos excesos en los cuales con este motivo se intentó incurrir. Afortunadamente, fueron rectificados a partir de las contribuciones combinadas que fueron aportando la doctrina, la jurisprudencia, la Procuración del Tesoro y la Sindicatura General de Empresas Públicas. Sin embargo, resulta oportuno destacar tales alternativas ante la reciente sanción del régimen definitivo que será aplicado en la materia.
La emergencia del Estado, declarada formalmente por la ley 23.696, puso fin al régimen pretoriano establecido por la Corte Suprema de Justicia de la Nación limitativo respecto del efecto declarativo de las sentencias, establecido en el art. 7 de la ley 3952. La Corte comenzó restringiendo los alcances de dicho sistema excepcional a partir de 1940 para las expropiaciones (“Nación Argentina c. Domingo Bianchi y otros”, “Fallos”, 186-151; 211-1547; 217-420; 241-382; 243237; 249-691; 251-98, etc.); continuó con las restituciones de bienes en casos de despojos (“Fallos”, 247-190) y concluyó en 1966 interpretando con carácter general el alcance que debía asignársele al mencionado art. 7 de la ley 3952. En el caso “Pietranera ” la Corte —aun cuando se pronunciaba en un caso de desalojo de un inmueble— señaló expresamente, como nunca antes lo había hecho, el deber del Estado de disponer en forma diligente lo adecuado para el cumplimiento de las sentencias, y que ante una irrazonable dilación no era descartable la ulterior intervención judicial para el adecuado acatamiento del fallo.
De esta manera se fue configurando un procedimiento conforme al cual las autoridades eran requeridas para que indicasen el plazo dentro del cual efectuarían el pago correspondiente, procediendo la aplicación de medidas ejecutorias en caso de falta de respuesta o de incumplimiento del compromiso asumido. Los reconocimientos en sede administrativa no generaban mayores dificultades, y en caso que ello ocurriera provocaban el inicio de acciones judiciales, las cuales con el dictado de sentencia firme daban lugar al procedimiento indicado. Sin embargo, la incapacidad financiera del Estado nacional para hacer frente al pago de estas obligaciones, la importancia económica que ellas fueron adquiriendo y las dificultades operativas que generaban la traba de medidas cautelares y ejecutorias sobre fondos destinados en muchos casos a satisfacer necesidades de interés público, impidieron continuar con este sistema, y plantearon la necesidad impostergable de establecer un régimen definitivo.
El primer intento, como dijimos, fue el decreto 679/88 (“B.O .”, 7/6/88), el cual fracasó por las evidentes ilegitimidades que lo afectaban. Preveía la cancelación de estas obligaciones con las previsiones presupuestarias que a tal fin dispusiese la Secretaría de Hacienda en los siguientes ejercicios fiscales. Este y otros vicios fueron puestos de manifiesto en forma inmediata, amplia y unánime por la doctrina. Los tribunales en general no lo aplicaron, aun cuando existieron pronunciamientos expresos en contra de su constitucionalidad, tal como ocurrió en “Vittar , E., c. Empresa de Ferrocarriles Argentinos” (“L. L.”, 1989-E, 217). Finalmente, el decreto 679/88 recibió observación legal del Tribunal de Cuentas, lo cual produjo su suspensión, sin que mereciera el dictado de un decreto de insistencia (confr . Ley de Contabilidad, arts . 85 y ss ., “Fallos”, 187-483 y 655; 191-489; 229-320).
Al año siguiente la ejecución de sentencias, recursos y reclamos administrativos tuvo tratamiento en el capítulo VII de la ley 23.696 (“B.O .”, 23/8/89), y en su reglamentación el decreto 1105/89 (“B. O.”, 24/10/89). Allí no se establecía un régimen definitivo, sino tan sólo la suspensión de su cumplimiento por dos años y un régimen de transacciones. Sin embarga, el art. 54 de la ley 23.696 previó numerosísimas excepciones para los casos de créditos laborales, empleo público, indemnizaciones por expropiación, repetición de impuestos, daños y perjuicios de carácter personal, alimentos, créditos previsionales , créditos de bancos oficiales, amparos y recuperaciones patrimoniales de bienes ilegítimamente desposeídos.
Las importantes ejecuciones que con tal motivo se dirigieron contra la administración y diversas empresas del Estado, puso de manifiesto que el amplio alcance del referido art. 54 impedía alcanzar los objetivos perseguidos mediante la suspensión dispuesta en el art. 50. Del mismo modo, la suspensión por dos años en el cumplimiento de actos que resolviesen recursos y reclamaciones dispuesta en el art. 56 de la ley 23.696, fue excluída por la Procuración del Tesoro respecto de aquellos casos en que no hubiesen existido controversias respecto de los hechos o del derecho aplicable (confr . dictamen 75/ 90, entre otros). Ello permitió excluir la invocación del art. 56 de la ley 23.696 respecto de diversas reclamaciones, tales como las originadas en falta de pago, en las que sólo existía mora, y no controversia en cuanto al origen de la deuda, su monto y el sistema de actualización.
Esta situación y las investigaciones llevadas a cabo con motivo de posibles defraudaciones en la tramitación de juicios laborales y civiles contra diversas empresas del Estado, llevaron al Poder Ejecutivo a dictar el decreto 34/90 (“B.O .”, 8/1/91). Dicha norma tuvo por finalidad no sólo ampliar inmediatamente la suspensión de las ejecuciones de sentencias y de actos administrativos, sino también el trámite de los procedimientos judiciales y administrativos, por el plazo de 120 días hábiles. La ilegitimidad en que nuevamente incurrió el Poder Ejecutivo al pretender limitar por decreto la actividad jurisdiccional, postergando de esta manera la aplicación de soluciones definitivas encuadradas en el marco de legalidad en el cual debe desarrollarse la actividad estatal, fue nuevamente puesta de manifiesto por la doctrina y la jurisprudencia. Dicha ilegitimidad se mantuvo a pesar de los decretos 53/91 (“B.O .”, 8/1/91) y 383/91 (“B.O .”, 12/3/91), que permitían la prosecución de los trámites cuando la Procuración del Tesoro o la Sindicatura General de Empresas Públicas dictaminasen que no tenían objeciones que formular, o cuando los magistrados intervinientes no advirtiesen prima facie irregularidades manifiestas en la defensa ejercida por los apoderados o letrados del Estado. Este generalizado cuestionamiento sobre todo procedimiento administrativo o judicial iniciado a partir del decreto 34/91 fue tan irrazonable, que el mismo decreto 383/91 se encargó de limitar la suspensión del procedimiento por medio de la facultad otorgada a los jueces. El rápido restablecimiento de la legitimidad contó con la diligente y razonable actuación de muchos jueces en la resolución de las incidencias planteadas con motivo de estos decretos. Tal fue el caso del Dr. Buján , quien mediante resolución 1 del expediente de Superintendencia del Tribunal del 26/2/91 intimó a la Procuración del Tesoro y a la Sindicatura General de Empresas Públicas para que, en orden a lo establecido en el decreto 53/91, manifestaran si tenían objeciones que formular respecto de alguna causa tramitada o en trámite en el Juzgado a su cargo, agregando que el silencio o ambigüedad en la respuesta serían entendidas como negativa. Por su parte, el juez de las Carreras, en las causas en que se requirió la aplicación de la suspensión, declaró que dichas normas carecían de la “debida razonabilidad y proporcionalidad” con la facultad reglamentaria que el art. 86, inc. 2, de la Constitución nacional otorga al Poder Ejecutivo, agregando que las únicas suspensiones posibles del procedimiento judicial son las dispuestas por acuerdo de partes o por resolución judicial, no pudiendo modificarse el régimen establecido en la ley 17.454 —Código Procesal Civil y Comercial de la Nación— por normas de inferior jerarquía.
Lo cierto es que el fracaso de los decretos 679/88, 34/91, 53/91 y 383/91, sumado a la transitoriedad de dichas normas y del régimen de suspensión del art. 50 de la ley 23.696, exigían la sanción de un régimen definitivo para entrar en vigencia a. partir del 23/8/91. Ello tuvo lugar con la reciente ley 23.982, la cual además de establecer el sistema de cancelación de las obligaciones controvertidas o suspendidas vencidas o de causa o título anterior al 1/4/91, dispuso en su art. 22 que el Poder Ejecutivo deberá comunicar al Congreso todos los reconocimientos administrativos o judiciales firmes de causa o título posterior al 1/4/91 que carezcan de créditos presupuestarios, para su cancelación en la ley de presupuesto del año siguiente al del reconocimiento. El acreedor estará legitimado para solicitar la ejecución judicial de su crédito a partir de la clausura del período de sesiones ordinario del Congreso de la Nación en el cual debería haberse tratado la ley de presupuesto que contuviese el crédito presupuestario respectivo.
De esta manera culmina el proceso iniciado a partir del decreto 679/88, el cual permite extraer las siguientes conclusiones:
- Los casos de conflicto entre el interés público y los derechos de los particulares, exigen siempre la aplicación de soluciones legales que permitan lograr un equilibrio entre ambos. Más aún cuando tales situaciones, como ocurre con el cumplimiento de sentencias y actos administrativos, no constituyen circunstancias excepcionales sino que se repiten en el tiempo.
- La omisión legislativa incurrirla en el orden nacional en reglamentar la ejecución de sentencias contra el Estado, constituyó una grave laguna legislativa que la jurisprudencia fue cubriendo, pero que de ningún modo permitía aplicar soluciones siempre justas y uniformes. Dicha ausencia resultaba aun más incomprensible ante la existencia de regímenes plenamente aplicables, como el establecido en la ley 10.235 de la provincia de Buenos Aires (“B.O .”, 6/12/84).
- Los remedios normativos con carácter transitorio dispuestos por el Poder Ejecutivo para superar determinadas situaciones a las cuales se llega por la ausencia de disposiciones legales cuyo dictado es responsabilidad del Congreso, exigen el rápido y eficaz control de legalidad por parte del Poder Judicial.
- La postergación que la aplicación del régimen del art. 22 de la ley 23.982 significará en el cumplimiento de las sentencias contra el Estado, puede dar lugar a situaciones de injusticia e ilegalidad en determinadas situaciones como las contempladas en el art. 54 de la ley 23.696. Ello se podría evitar mediante la constitución preventiva de partidas presupuestarias para aquellos créditos contra el Estado que cuenten con sentencias favorables, pero que estén en apelación, De esta manera, al existir sentencia definitiva su cumplimiento podría ser inmediato.
- Aun cuando la reforma del Estado significará una reducción de las actividades a su cargo, éste continuará siendo objeto de reclamaciones administrativas y judiciales, En consecuencia, es indispensable no demorar la implementación de mecanismos que permitan optimizar los recursos para una eficiente defensa de sus derechos.
- La reiteración de eventuales ejecuciones en contra del Estado, generadoras del proceso del cual hemos dado cuenta, sólo podrá lograrse en la medida en que se dé cumplimiento en término al nuevo régimen del art. 22 de la ley 23.982, para lo cual lógicamente los presupuestos deberán ser tratados y aprobados en tiempo oportuno.
- Por último, es de esperar que el Poder Ejecutivo, mediante la reglamentación de la ley 23.982, que debe dictar en 60 días hábiles a contar desde la sanción de la ley, no incurra en nuevas irregularidades, como sería establecer prórrogas de plazos u otras disposiciones que vayan más allá del régimen vigente.
TEXTO DEL DICTAMEN
Buenos Aires, 11 febrero 1991.
Señor presidente del Instituto de Ayuda Financiera para el Pago de Retiros y Pensiones Militares:
I. — Se remiten las presentes actuaciones solicitando a esta Procuración del Tesoro de la Nación que “en razón de la competencia que le otorga el decreto 53/91, quiera dictaminar si existen objeciones que formular a los efectos de la excepción que se determina en el segundo párrafo del art. 4 de la citada norma” respecto de la liquidación y pago de haberes de retiro, indemnizatorios y de pensión que resultan de la ejecución de sentencias firmes y/o de reclamos administrativos.
II . — Cabe destacar que constituye reiterada y constante doctrina de esta Procuración del Tesoro que, con carácter previo a la emisión de su dictamen, debe constar, en las respectivas actuaciones, la opinión circunstanciadamente fundada del servicio de asesoramiento jurídico permanente de los departamentos de Estado vinculados con el tema en consulta (“Dictámenes”, 182-92 y 174; 192-173, entre otros).
Por lo demás, debo advertir que la consulta formulada a este organismo asesor reviste un carácter genérico o abstracto y que ha sido doctrina constante de esta Procuración que, por vía de principio, sólo le compete expedirse sobre casos concretos y a la luz de todos sus antecedentes, informes y demás actuaciones a las que específicamente hubiera lugar, dado que las características de cada situación particular —no siempre previsibles— pueden determinar variantes en las soluciones jurídicas a adoptar (“Dictámenes”, 185-194; 191-136, entre otros).
No obstante lo expuesto, de modo excepcional y sin que ello implique precedente, dadas las circunstancias del caso, la urgencia aducida, la importancia de una decisión inmediata y la necesaria interpretación de la nueva normativa se emitirá opinión.
III . — Dos son las cuestiones sometidas a consideración: 1) la situación de los procesos judiciales en los cuales la sentencia es condenatoria al Estado nacional o a los entes mencionados en el art. 1 de la ley 23.696, exceptuados o no, por el art. 54 de la misma y la de los procesos en trámite, exceptuados o no, por la Ley de Reformas que persigan el cobro de una suma de dinero contra el Estado nacional y demás entes; 2) la situación de los actos administrativos que resuelvan reclamos y recursos administrativos tendientes a obtener el cobro de sumas de dinero.
- Con relación al primer caso, cabe efectuar un análisis de la normativa vigente:
1.1. — El art. 50 de la ley 23.696 suspende, por el plazo de dos años, la ejecución de sentencias y laudos arbitrales que condenen al pago de una suma de dinero dictados contra el Estado nacional y los demás entes descritos en el art. 1 de la misma ley.
El art. 50 del decreto 1105, reglamentario de la ley de Reforma del Estado, establece que el régimen de suspensión de sentencias y laudos arbitrales alcanza a los procesos de ejecución cualquiera sea el estado en que se encuentren, e incluye a los embargos ejecutorios, otras medidas de ejecución y a todo requerimiento judicial de pago de sumas de dinero que deba ser satisfecho con fondos del Tesoro nacional o de los entes mencionados en el art. 1 de la ley 23.696.
1.2. — Por el art. 51 de la referida ley quedan alcanzados por la suspensión de ejecución de sentencias y laudos arbitrales todos aquellos que se dicten durante el plazo de dos años en que tiene vigencia la ley.
El art. 51 del decreto reglamentario aclara que la suspensión abarca las costas y otros accesorios que fueran materia de condena en las sentencias y laudos arbitrales dictados o a dictarse.
El art. 52 de la ley y su similar del decreto reglamentario fijan un plazo máximo de seis meses, a contar desde el vencimiento del plazo de dos años —lo que ocurrirá el 23 de agosto de 1991—, para el cumplimiento de los pagos condenatorios por parte de los organismos demandados.
1.3. — El art. 54 de la ley 23.696 prescribió que algunas situaciones se encontraban exceptuadas del régimen de suspensión de ejecución de sentencias y laudos arbitrales : cobro de créditos laborales o nacidos con motivo de la relación de empleo público; cobro de indemnizaciones por expropiación; repetición de tributos; créditos por daños en la vida, en el cuerpo o en la salud de personas físicas o por privación o amenaza de la libertad, o daños en cosas que constituyen elementos de trabajo o vivienda del damnificado; prestaciones de naturaleza alimentaria ; créditos originados en incumplimientos de aportes y contribuciones previsionales y para obras sociales; aportes sindicales no depositados en término; créditos generados en la actividad mercantil de los bancos oficiales y de la Caja Nacional de Ahorro y Seguro; jubilaciones y pensiones; acciones de amparo y acciones por recuperación patrimonial de bienes ilegítimamente desposeídos.
El art. 54 del decreto reglamentario estableció que las excepciones comprenden: el total de la sentencia por capital, ajuste e intereses, honorarios y demás costas procesales; los créditos enunciados en el art. 54 de la ley 23.696, que surjan de una sentencia o laudo arbitral que incluya otros créditos no exceptuados; las jubilaciones, pensiones y los haberes de retiro.
1.4. — Por el art. 55 de la ley se mantiene el régimen de transacción —a través de comisiones especiales— a fin de que, a pesar de la suspensión en las ejecuciones de las sentencias o laudos ya dictados o a dictarse, las partes arriben a un acuerdo. A tal fin fijó determinadas condiciones, requisitos y mecanismos (art. 55 del decreto 1105).
1.5. — Ahora bien, el 7 de enero de 1991 el Poder Ejecutivo nacional dictó el decreto de necesidad y urgencia 34/91 (“B.O .”, 8/1/91). A través del mismo se suspende por 120 días la tramitación de los juicios —la ejecución ya estaba suspendida por el art. 50 de la ley 23.696— que tengan por objeto el cobro de sumas de dinero contra la administración pública nacional centralizada, descentralizada y demás entes enumerados en el art. 1 de la ley 23.696 (art. 1); también se suspende, por igual lapso, el cumplimiento de medidas cautelares dictadas en juicios contra el Estado nacional y demás entes mencionados en el art. 1, que consistan en traba y afectación de cuentas oficiales, sumas de dinero, recaudaciones, títulos públicos, acciones u otros valores, a excepción de las medidas contra inmuebles o bienes muebles registrables (art. 5).
El art. 4 del decreto 34/91, sustituído por su similar 53/91 (“B. O.”, 14/1/91), establece que la suspensión de la tramitación de los juicios que tengan por objeto el cobro de una suma de dinero comprenderá a todos los procedimientos judiciales, incluso los relativos a ejecución de sentencias, laudos arbitrales y acuerdos transaccionales o conciliatorios concernientes a los juicios mencionados en el art. 54 de la ley 23.696. Es decir que actualmente en todos los procedimientos judiciales, inclusive los juicios exceptuados de la suspensión de ejecución de sentencias por la Ley de Reforma se encuentra suspendida su tramitación y en especial en estos últimos, también su ejecución en virtud de los decretos 34/91 y 53/91.
En estos casos, el art. 4 del decreto 34/91, en su nueva redacción según el decreto 53/91, autoriza el levantamiento de la suspensión de la tramitación a través del dictamen favorable de la Procuración del Tesoro de la Nación o de la Sindicatura General de Empresas Públicas, según corresponda, en el ámbito de sus competencias.
1.6. — Sin perjuicio de ello, en los juicios con sentencias de ejecución suspendidas originariamente por la ley 23.696, o juicios en trámite que tengan por objeto el cobro de una suma de dinero relacionado con un tema no exceptuado por el art. 54 de la ley referida y suspendida su tramitación por los decretos antes mencionados, permanece vigente la posibilidad de acuerdos transaccionales o conciliatorios celebrados o a celebrarse a través de las comisiones asesoras de transacciones (art. 3, decr . 53/91).
1.7. — En síntesis, para el supuesto en análisis la interpretación que cabe asignar a las normas en su conjunto es la siguiente:
a) Sentencias o laudos arbitrales y todo otro procedimiento judicial, incluidos embargos ejecutorios, condenatorios al Estado nacional y demás entes mencionados en el art. 1 de la ley 23.696 y que no se refieran a las excepciones del art. 54: ejecución suspendida por dos años, salvo acuerdo transaccional (arts . 50 y 55, ley 23.696; art. 50, decreto 1105, y art. 3, decreto 53/91).
b) Juicios en trámite que tengan por objeto el cobro de una suma de dinero contra el Estado nacional y demás entes mencionados en el art. 1 de la ley 23.696 y que no se refieran a las excepciones del art. 54: tramitación suspendida por 120 días (art. 1, decreto 34/ 91), salvo posibilidad de cese de la suspensión en la tramitación a través del dictamen favorable de la Procuración del Tesoro de la Nación; y ejecución suspendida hasta el cumplimiento del plazo de 2 años establecido en la Ley de Reforma del Estado, salvo acuerdo transaccional a través de las comisiones asesoras de transacciones (arts . 51, 54 y 55, ley 23.696, y art. 3, decreto 53/91).
c) Sentencias o laudos arbitrales cuya ejecución no se encontraba suspendida por la Ley de Reforma del Estado por revestir alguna de las excepciones del art. 54 de la ley 23.696: ejecución suspendida por 120 días (art. 4 del decreto 34/91, sustituído por el art. 4 del decreto 53/91), salvo posibilidad de cese de la suspensión de la ejecución a través del dictamen favorable de la Procuración del Tesoro de la Nación o de la Sindicatura General de Empresas Públicas, según correspondiere.
d) Juicios en trámite que tengan por objeto el cobro de una suma de dinero contra el Estado nacional y demás entes mencionados en el art. 1 de la ley 23.696 y que se refieran a alguna de las excepciones previstas en el art. 54 de la Ley de Reforma del Estado: tramitación suspendida por 120 días, salvo posibilidad de cese de la suspensión en la tramitación a través del dictamen favorable de la Procuración del Tesoro de la Nación o de la Sindicatura General de Empresas Públicas, según correspondiere (art. 1, decr . 34/91; art. 4, decr . 53/91).
1.8. — Cabe destacar que, con relación al eventual levantamiento de la suspensión decretada por los decretos 34/91 y 53/91 ante la petición de cada organismo, esta Procuración del Tesoro de la Nación procederá a efectuar la evaluación jurídica y contable de los antecedentes judiciales —a través de la Dirección Nacional de Asuntos Judiciales y Fiscales del Cuerpo de Asesores Contables—, a fin de dictaminar sobre el particular (art. 4, párrafo 29, decreto 53/91; “Dictámenes”, nos. 39 y 48, de 1991).
- — Con relación al segundo caso, actos administrativos que resuelven reclamos o recursos, también cabe efectuar un análisis de la normativa vigente.
2.1. — El art. 56 de la ley 23.696 establece que los actos que resuelvan recursos o reclamaciones, regidos o no por la ley 19.549, relativos a controversias sobre supuestos fácticos o de interpretación y aplicación de normas que reconozcan créditos a favor del reclamante o recurrente, se limitarán al mero reconocimiento del derecho.
La ejecutoriedad de estos actos quedará regida, en lo que resulte pertinente, por lo normado en los arts . 50 a 55, inclusive, de la ley; es decir que su ejecución está suspendida por dos años (art. 50), salvo que se tratare de alguna de las excepciones al régimen (art. 54) y con la posibilidad —en el caso de suspensión— de acceder al cobro por acuerdo transaccional a través de las comisiones asesoras de transacciones (art. 55).
El decreto 1105/89, reglamentario de la ley 23.696, en su art. 56 prescribe que la reglamentación del capítulo sobre “la situación de emergencia en las obligaciones exigibles” es aplicable, en lo que corresponde, a los supuestos previstos en el art. 56 de la ley.
2.2. — Ahora bien, como ya dijera en la oportunidad de referirme a los juicios, el Poder Ejecutivo nacional dictó el decreto 34/91 (“B.O .”, 8/1/91) y su modificatorio 53/91 (“B.O .”, 14/1/91).
De los diversos párrafos del considerando del decreto 34/91 se desprende que la intención ha sido suspender la tramitación de juicios y reclamos, a fin de permitir el adecuado esclarecimiento de la licitud de los mismos.
Por otra parte, el considerando del decreto 53/91 se refiere indistintamente a la suspensión de los procedimientos judiciales y administrativos (párrafo 2°); a la exclusión temporal de las excepciones previstas a la suspensión de la Ley de Reforma del Estado tanto para las sentencias como para los actos que resuelvan recursos o reclamos (párrafo 4°) y a la previsión de levantar la suspensión temporal de la tramitación en ambos casos (párrafo 4°, in fine ).
En lo que hace a la parte dispositiva, el art. 2 del decreto 34/91 prescribe la suspensión por 120 días de la presentación y sustanciación de reclamos administrativos cuando correspondan, que tiendan a obtener el cobro de sumas de dinero respecto de los organismos mencionados en su art. 1.
Empero, del decreto 53/91 nada surge con relación a los reclamos y recursos. Más aún, la lectura de su parte dispositiva se observan frases tales como “auditoría permanente sobre los juicios de relevante significación económica”; “muestreo periódico de los juicios”; “sistema de información y seguimiento de tales juicios”; “la suspensión comprende a todos los procedimientos judiciales”; “juicios mencionados en el art. 54” y “quedan exceptuados los juicios”.
2.3. — Al hacerse mención, solamente, a la suspensión de la tramitación de reclamos y recursos cuando correspondan (art. 2, decreto 34/91), sin que exista otra manifestación específica respecto de ellos (cotejo del decreto 53/91), se colige que el mencionado art. 2, al estatuir “cuando correspondan”, en concordancia con las intenciones de ambos decretos, se refiere a la tramitación administrativa de las situaciones no exceptuadas por el art. 54 de la Ley de Reforma del Estado —cuya ejecución se encuentra suspendida por el art. 56 de la misma— y a la tramitación y ejecución de aquellas exceptuadas por el art. 54 de la referida norma. Por lo tanto, se entiende que queda suspendida la tramitación de los reclamos y recursos en general.
Asimismo, al no estar previstos éstos en la parte dispositiva del decreto 53/91, no habría posibilidad de levantar la suspensión decretada por el art. 2 del decreto 34/91 con el dictamen favorable de la Procuración del Tesoro de la Nación o de la Sindicatura General de Empresas Públicas.
2.4. — Sin embargo, dado que la suspensión rige para las situaciones exceptuadas y no exceptuadas por la ley 23.696, resulta razonable aplicar a la suspensión dispuesta por el art. 2 del decreto 34/91 el criterio de este organismo asesor con relación a la interpretación del art. 56 de la mencionada norma. Así, se ha dicho que si “no están discutidos ni los hechos ni el derecho, es decir, que no hay controversia alguna […], no resulta aplicable el mencionado art. 56” (dictamen 75/90). Por ende, del análisis de cada caso y ante la inexistencia de controversia sobre supuestos fácticos o de interpretación y aplicación de normas, no resulta aplicable la suspensión del art. 2 del referido decreto.
2.5. — En síntesis, en todos los casos de reclamos y recursos, el organismo de origen —a través de su servicio jurídico permanente— deberá analizar y evaluar las circunstancias y singularidades de cada caso concreto a fin de determinar la existencia, o no, de controversias sobre supuestos fácticos o de aplicación e interpretación de normas a los efectos de la eventual aplicación del decreto 34/91. Ello, sin perjuicio de la posibilidad de arribar a acuerdos transaccionales por medio de las comisiones asesoras de transacciones (arts . 55 y 56, ley 23.696; art. 56, decreto 1105; y art. 3, decreto 53/91).
IV . — A modo de conclusión, en el caso que ese Instituto requiera el levantamiento de la suspensión de la tramitación o de la ejecución de los juicios que tramita —siempre que éste corresponda según el criterio expuesto en el apartado III , punto 1.7—, deberá elevar a este organismo asesor la nómina de los mismos con todos los datos necesarios para su identificación a los efectos de su auditoría jurídico-contable.
En lo que respecta a los reclamos y recursos, deberá tener presente lo expresado en el apartado III , punto 2, en especial 2.5.
Buenos Aires, 21 febrero 1991.
Señor procurador fiscal de la Cámara Federal de Apelaciones de Tucumán.
I. — El señor procurador fiscal de la Cámara Federal de Apelaciones de Tucumán, Dr. Hugo Colombres , ha consultado por vía telegráfica a esta Procuración del Tesoro de la Nación, “sobre si los juicios de expropiación seguidos por el Estado nacional contra particulares están comprendidos en la suspensión dispuesta por el decreto 34/91, y en caso afirmativo, los fundamentos legales”.
II . — La consulta formulada reviste un carácter genérico o abstracto; en ese sentido ha sido doctrina constante de esta Procuración que, por vía de principio, sólo compete expedirse sobre casos concretos y a la luz de todos sus antecedentes, informes y demás actuaciones a las que específicamente hubiera lugar (“Dictámenes”, 185-194; 191-136), criterio reiterado en el dictamen 061, suscrito el 11 de febrero de 1991, precisamente acerca de la interpretación de los decretos 34/91 y 53/91.
No obstante lo expuesto, de modo excepcional y sin que ello implique precedente, dadas las circunstancias del caso y la urgencia aducida, se emitirá opinión.
III . — El decreto 34/91 dispuso suspender “por el término de ciento veinte días la tramitación de los juicios que tengan por objeto el cobro de sumas de dinero contra la administración pública nacional y demás organismos mencionados en su art. 1.
El art. 4 del decreto precitado hizo extensiva la suspensión a la ejecución de sentencias y laudos arbitrales que condenen al pago de sumas de dinero a los mismos sujetos contemplados en el art. 1, originadas en ciertos créditos que antes habían resultado exceptuados por el art. 54, incisos a, d e i, de la suspensión de ejecución previamente ordenada por el art. 50, ley 23.696. Así las cosas, subsistían eximidos de la suspensión referida, los créditos que habían dado lugar a los restantes incisos del mencionado art. 54.
El decreto 53/91 sustituyó el texto del antedicho art. 4 por uno nuevo, en virtud del cual “la suspensión dispuesta por el art. 1 del decreto 34/91, comprende a todos los procedimientos judiciales, incluso los relativos a ejecución de sentencias, laudos arbitrales y acuerdos transaccionales o conciliatorios, aun los concernientes a los juicios mencionados en el art. 54 de la ley 23.696” (el subrayado me pertenece).
En consecuencia, con la nueva redacción, transitoriamente han desaparecido, en principio, las excepciones originariamente previstas al régimen suspensivo, el que ahora abarca a todos los juicios sobre cobro de sumas de dinero, no sólo en la etapa previa a la ejecución de sentencia (art. 1, decreto 34/91), sino también en cuanto a la propia ejecución (art. 4, decreto 53/91).
IV . — El art. 17 de nuestra carta magna, tras acoger el principio de “la propiedad es inviolable”, admite “la expropiación por causa de utilidad pública […] calificada por ley y previamente indemnizada”.
La fórmula constitucional proclama, pues, el requisito básico de la indemnización, lo que al mismo tiempo caracteriza a ésta como elemento esencial del juicio expropiatorio . Es por ello que la ley de la materia define: “Se entenderá que la expropiación ha quedado perfeccionada cuando se ha operado la trasferencia del dominio al expropiante mediante sentencia firme, toma de posesión y pago de la indemnización” (ley 21.499, art. 29, segundo párrafo; el subrayado me pertenece).
El juicio de expropiación tiene también por objeto el cobro de una suma de dinero, prestación de la que es acreedor el expropiado, como contrapartida de la afectación de un bien de su propiedad.
Por ello, el proceso expropiatorio está comprendido en la suspensión de tramitación dispuesta por el decreto 34/91, art. 1.
V. — La ampliación del régimen suspensivo de las ejecuciones dispuesto por la ley 23.696, art. 50, a los supuestos inicialmente exceptuados por el art. 54 de dicha ley, no encuentra obstáculo en el marco constitucional para el caso de los juicios expropiatorios .
Lo que nuestra carta magna estatuye es que debe mediar la “previa indemnización” para que se concrete la expropiación. Pero no existe otra previsión constitucional en cuanto a la tramitación anterior a ese pago imprescindible para perfeccionar la expropiación.
Por ello se ha dicho con acierto: “Si bien la expropiación es un instituto de base constitucional, el procedimiento expropiatorio , propiamente dicho, no está regulado por la Constitución, ni surge de ésta. De modo que al respecto la legislación tiene amplio campo, pudiendo adoptar y seguir cualquier criterio, en tanto éste respete los correlativos principios básicos contemplados en la ley suprema: calificación de la utilidad pública por ley formal e indemnización previa (Constitución, art. 18) y acatamiento a las exigencias de “debido proceso legal” (Constitución, art. 17)” (Miguel S. Marienhoff , Tratado de derecho administrativo, t. IV , ed . Abeledo -Perrot , 1973, n° 1380, p. 315).
La suspensión momentánea de la ejecución de sentencias dictadas en procesos expropiatorios , que a la vez que declaran trasferido el dominio sobre el bien afectado condenan al pago de la indemnización, no trasgrede el derecho de propiedad del expropiado, precisamente porque la trasmisión respectiva sólo se operará mediante “el pago de la indemnización” (art. 29, ley 21.499), y no antes.
Al respecto cabe recordar que, conforme con el art. 19 de la anterior ley 13.264, la trasferencia de la propiedad podía declararse con sólo notificar al propietario la consignación del depósito inicial. La doctrina “se pronunció abiertamente por la impugnación de aquel precepto” (Jorge L. Maiorano , La expropiación en la ley 21.499, Bs. As., 1978, n° 49, ps . 82/83, y autores citados en nota 154), cuyo régimen fue radicalmente modificado al dictarse la nueva ley ahora vigente, que exige en su art. 29, como previo, el ineludible “pago de la indemnización”.
El sistema así consagrado “trasunta el objetivo de ajustar sus normas a la Constitución nacional” (Jorge L. Maiorano , ob. y lug . cits .), y no resulta alterado por una dilación temporaria del procedimiento, aun en la etapa de ejecución de sentencia, pues también posterga la consiguiente pérdida de la propiedad por parte del expropiado, y su adquisición por el Estado.
VI. — Tal como se puntualizó en el precitado dictamen 61, del 11 del corriente mes, cuya copia acompaño, el art. 4 del decreto 34/91, en su nueva redacción según el decreto 53/91, autoriza el levantamiento de la suspensión de la tramitación de los juicios, a través del dictamen favorable de la Procuración del Tesoro de la Nación o de la Sindicatura General de Empresas Públicas según corresponda en el ámbito de sus competencias.
Por lo tanto, en caso de que el ente expropiante requiera el levantamiento de la suspensión de la tramitación en determinados juicios, deberá elevar a este organismo asesor la concreta consulta respectiva, a los efectos del pronunciamiento pertinente.