Título: El voluntarismo normativo como método frente a la emergencia
Autor: Pozo Gowland, Héctor M.
Publicado en: LA LEY2002-A, 972
Cita: TR LALEY AR/DOC/7661/2001
El “ritualismo inútil traduce un principio jurídico que subsiste como tal no obstante haber sido normativamente suprimido”
La ley 25.344 (Adla, LX-E, 5547) además de declarar en emergencia la situación económico-financiera del Estado nacional, introdujo modificaciones a la ley nacional de procedimientos administrativos (Adla, XXXII-B, 1752). Al respecto, amplió la exigencia del reclamo administrativo como etapa previa obligatoria para demandar al Estado.
Para ello eliminó algunos casos en los que no era necesario cumplir con este requerimiento. Hasta la sanción de la ley 25.344, entre otros supuestos, era innecesario el reclamo administrativo previo “cuando mediare una clara conducta del Estado que haga presumir la ineficacia cierta del procedimiento, transformando el reclamo previo en un ritualismo inútil” (1).
En función de la derogación dispuesta de la referida excepción, en primera instancia había sido denegada la habilitación de la instancia por haber omitido el actor el reclamo administrativo previo. Sin embargo, con acertado criterio, la Cámara de Apelaciones revocó la sentencia por considerar “que lo relativo al ritualismo inútil traduce un principio jurídico que subsiste como tal no obstante haber sido normativamente suprimido por la reforma que la ley 23.544 (art. 12) introdujo al art. 32 de la ley 19.549”. En el caso planteado, se entendió que la exigencia del reclamo administrativo previo constituía un ritualismo inútil porque en diversas causas en trámite el Estado se resistió sistemáticamente a la procedencia de los conceptos reclamados en esta acción judicial.
Más allá de la cuestión vinculada al ritualismo inútil, la sentencia enfrenta un tema de actualidad: el voluntarismo puesto de manifiesto en la reforma de diferentes normas de derecho administrativo, que alteran sustancialmente el régimen legal que regula las relaciones del Estado con los particulares dejando de lado principios básicos de nuestro ordenamiento jurídico. Al respecto cabe mencionar diversos casos recientes vinculados a esta problemática: la exigencia del reclamo administrativo previo aún cuando comporte un ritualismo inútil; el supuesto inicio del plazo del art. 25 para demandar al Estado por falta de resolución del reclamo administrativo previo, una vez interpuesto el pronto despacho y transcurrido el plazo correspondiente (2), alterando así en forma sustancial el instituto del silencio de la Administración; la falta de reconocimiento de intereses de capitales requeridos para financiación (3) y de gastos improductivos (4) en los contratos revocados con fundamento en la emergencia económica y el régimen de equilibrio fiscal con equidad -déficit cero- dispuestos por las leyes 25.344 y 25.453, aun cuando ambos conceptos corresponden a la figura de daño emergente y no a la de lucro cesante (5); al disolverse el Tribunal Arbitral de Obras Públicas, se le desconoce eficacia y validez a los laudos dictados que no se encontraren firmes (6).
Frente a estos cambios normativos, que tienen como efecto limitar en forma directa los derechos de los particulares garantizados por la Constitución -a la propiedad, de acceso a la jurisdicción, de defensa y al debido proceso, el principio de razonabilidad-, corresponde analizar no solo la legalidad de las nuevas normas sino también la forma como se ejerce el poder público a los fines de introducir estos cambios legislativos y la manera de restablecer el orden jurídico.
La sentencia que comentamos utiliza como fundamento uno de los principios más importantes que establece la Constitución para juzgar la legitimidad de los actos emitidos por el poder público en el ejercicio de cualquiera de las funciones a su cargo. Todo acto administrativo, legislativo o judicial debe cumplir con una exigencia básica: el respeto a los principios de legalidad y razonabilidad. El contenido de ambos es un concepto básico, elemental y por todos conocidos. Sin embargo, debe insistirse en ellos, frente a estos avances del Estado sobre los derechos de los particulares que tienen como finalidad evidente colocarse en mejor posición en su relación con estos últimos. No es posible invocar en los discursos la defensa del estado de derecho y la seguridad jurídica como valores básicos de la convivencia, que rige también las relaciones entre el Estado y los particulares, y al mismo tiempo emitir normas y actos administrativos que no cumplan con los principios mencionados.
La Constitución no otorga sino que reconoce los derechos a los que hace mención a partir del art. 14. El principio de razonabilidad se configura como una moneda cuyas caras fijan al mismo tiempo el alcance y los límites del ejercicio de tales derechos. Mientras que en el art. 14 dispone que el Congreso debe reglamentar los derechos constitucionales, en el art. 28 pone límites a esa reglamentación al establecer que los principios, garantías y derechos no podrán ser alterados por las leyes que reglamenten su ejercicio.
No es nuestra intención desarrollar aquí el concepto de razonabilidad, tratado con solidez por los autores a partir de las enseñanzas de Linares (7) y del que la Corte Suprema ha hecho innumerables aplicaciones. Si cabe señalar que la Cámara de Apelaciones resolvió el caso haciendo aplicación de una de las expresiones del principio de razonabilidad, como es el del ritualismo inútil, también denominado exceso ritual, ritualismo formal, formulismo, rigor excesivo o injustificado rigor.
Cuando en 1972 fue dictada la ley nacional de procedimientos administrativos y se establecieron la vía recursiva -cuando la pretensión es impugnar actos administrativos- y la vía reclamativa -para el resto de las pretensiones como presupuestos de la vía judicial-, los autores con acierto eximieron de esta última exigencia “cuando mediare una clara conducta del Estado que haga presumir la ineficacia cierta del procedimiento, transformando el reclamo previo en un ritualismo inútil”.
Esta excepción no fue producto de la imaginación o voluntad normativa de los autores de la ley, sino consecuencia de la jurisprudencia reiterada de la Corte en cuanto al ritualismo inútil que significa exigir el reclamo en tales circunstancias. Tal exigencia era irrazonable, ya que ante la clara conducta del Estado en contra de la pretensión esgrimida por el particular, el reclamo tenía como única consecuencia demorar injustificadamente el ejercicio del derecho de acceso a la jurisdicción consagrado en el art. 18 de la Constitución. En consecuencia, la ley 19.549 al establecer la excepción del art. 32 inc. e) tan solo incorporó en la ley de procedimientos administrativos el criterio jurisprudencial elaborado por la Corte a partir de la Constitución Nacional.
Es posible que el autor de la ley 25.344 al derogar el inc. e) del art. 32 haya pensado que de esta manera ampliaba la exigibilidad del reclamo administrativo previo a todos los casos, incluso cuando el mismo fuera un ritualismo inútil por mediar una clara conducta del Estado que haga presumir la ineficacia del mismo. Sin embargo, en el caso juzgado en el que se daba esa condición, los jueces restablecieron tanto el principio de legalidad como el de razonabilidad, al aplicar la Constitución, por encima de lo que pueda disponer en sentido contrario a esta última una norma de inferior jerarquía. A ello cabe agregar que la exigibilidad de un reclamo ineficaz frente a la conducta del Estado que limite o postergue el acceso a los tribunales de justicia, afecta también el art. 8° del Pacto de San José de Costa Rica (Adla, XLIV-B, 1250), que conforme el art. 22 de la Constitución nacional tiene jerarquía constitucional. Si dicha norma establece que “Toda persona tiene derecho a ser oída, con las debidas garantías y dentro de un plazo razonable por un juez o tribunal competente …”, no puede limitarse el acceso a dicho tribunal, exigiéndose que previamente deduzca una reclamación administrativa aún “cuando mediare una clara conducta del Estado que haga presumir la ineficacia cierta del procedimiento, transformando el reclamo previo en un ritualismo inútil”.
Nuestro país durante años sufrió los efectos del mal ejercicio del poder público. De ello derivaron, entre otras consecuencias, déficits presupuestarios que fueron afrontados mediante la emisión espuria de moneda. El resultado fue primero la inflación y luego la hiperinflación. Frente a esta situación, la ley de convertibilidad impidió continuar con la emisión monetaria descontrolada. Sin embargo la mala administración continuó. En razón de la imposibilidad legal y económica de seguir emitiendo moneda, las necesidades del Estado y las consecuencias de la mala administración fueron afrontadas mediante un recurso distinto: el endeudamiento descontrolado, a través de la emisión de títulos públicos. Los resultados los padecemos actualmente con la imposibilidad de cumplir con las obligaciones asumidas, lo cual lleva a no disponer de nuevos créditos, generando en consecuencia falta de inversión y de credibilidad e inseguridad jurídica. En este contexto, el estado nacional y los estados provinciales no pueden endeudarse.
Frente a esta nueva situación, el Estado nacional recurre a dos nuevos recursos: la emisión y colocación forzosa de títulos públicos para la cancelación de sus obligaciones y la emisión de normas jurídicas que carecen del debido fundamento. Esto último se denomina voluntarismo normativo. Se emiten normas que afectan todas las relaciones del Estado, sin tener en cuenta como se insertan dentro al ordenamiento jurídico, presidido lógicamente por la Constitución Nacional. Así se rebajan sueldos y jubilaciones, se posterga el cumplimiento de las sentencias judiciales, se alteran las relaciones contractuales, se limita el acceso a los tribunales de justicia, sin importar si las normas que disponen esas medidas se ajustan o no a los principios y reglas que establece la Constitución. Además se utiliza la emergencia como justificativo para incorporar al ordenamiento jurídico normas que se pretende permanecerán en vigencia aun, una vez superada la emergencia. Por último, aun cuando se advierta la ilegitimidad de las medidas de gobierno, se especula con el esfuerzo que deben realizar los particulares hasta obtener una decisión judicial que los ampare.
La realidad que vivimos es innegable, así como la necesidad de adoptar acciones de gobierno en los diferentes ámbitos -social, laboral, económico-. El derecho cumple un rol fundamental al brindar los instrumentos para llevar a cabo tales medidas. Sin embargo, es necesario ser rigurosos al establecer las restricciones al ejercicio de los derechos y a la vigencia de las garantías constitucionales. Las mismas deben limitarse a enfrentar las situaciones que puntualmente justifican su dictado. Aun bajo la emergencia, los derechos y garantías constitucionales continúan vigentes. No es posible invocar tal situación excepcional para dictar cualquier tipo de normas, que parecen más destinadas solo a colocar al Estado en mejor posición.
Frente a esta modalidad en el ejercicio del poder público, la Constitución nacional fija los límites para enfrentar estos excesos. Sin embargo, la Constitución de nada sirve sin un Poder Judicial que actúe a tiempo para restablecer el orden jurídico. Insistimos: más allá de los límites que establece la Constitución al ejercicio del poder público, los mismos de nada sirven sin jueces que garanticen su efectiva vigencia. Decisiones como la adoptada en la sentencia comentada, contribuyen al restablecimiento del estado de derecho y a la seguridad jurídica como valores básicos en las relaciones entre Estado y los particulares. Sirven para limitar a tiempo los abusos en que incurre el Estado, al dictar normas que no cuentan con el debido fundamento, por estar en clara colisión con normas de orden Constitucional.
Especial para La Ley. Derechos reservados (ley 11.723)
(1) Confr. ley 19.549, art. 32 inc. e), derogado por la ley 25.344, art. 12.
(2) Confr. ley 19.549, art. 31 -conforme el texto establecido por la ley 25.344, art. 12- en cuanto dispone: “El pronunciamiento acerca del reclamo deberá efectuarse dentro de los noventa (90) días de formulado.
Vencido ese plazo, el interesado requerirá pronto despacho y si transcurrieren otros cuarenta y cinco (45) días, podrá aquel iniciar la demanda, la que deberá ser interpuesta en los plazos perentorios y bajo los efectos previstos en el art. 25, sin perjuicio de lo que fuere pertinente en materia de prescripción”.
(3) Confr. Anexo I, A, 4, I de la res. 3/2001 del Ministerio de Economía del 2 de enero del 2001, que apruebo las normas complementarias para la implementación del régimen establecido en la ley 25.344.
(4) Confr. ley 25.344 art. 26.
(5) Confr. Marienhoff, Miguel S., “Tratado de Derecho Administrativo”, t. III-B, N° 1141 bis, Ed. Abeledo Perrot, 1983.
(6) Confr. Decreto 1349/2001.
(7) Confr. Linares, Juan Francisco, “El debido proceso como garantía innominada de la Constitución Argentina”, Ed. Depalma, 1944, publicado posteriormente bajo el título “Razonabilidad de las leyes”, Ed. Astrea, 1970.