Título: Servidumbres administrativas de electroducto. Cuestiones relevantes.
Autor: Pozo Gowland, Héctor M.
Publicado en: RDA 2010-73, 537
Cita: TR LALEY AR/DOC/9929/2012
I. EL TRANSPORTE DE ENERGÍA ELÉCTRICA Y LAS SERVIDUMBRES DE ELECTRODUCTO
El transporte de energía eléctrica es un servicio público, conforme la calificación dispuesta por la ley 24.065 en su art. 1º, cuya prestación se encuentra a cargo de los particulares, a quienes el Estado Nacional les haya otorgado la concesión. Es una actividad relevante para el suministro de energía eléctrica, ya que permite el vínculo entre los generadores, que producen la energía, y los distribuidores y los grandes usuarios, que la consumen.
El transporte de energía eléctrica consiste en llevar la electricidad desde los lugares donde se encuentran ubicadas las centrales de generación térmicas, hidroeléctricas y nucleares (2) a cada uno de los lugares del territorio nacional donde se consume. Allí la reciben los distribuidores, para entregarla a los usuarios dentro de su área de concesión, y los grandes usuarios, cuyos niveles de consumo les permite contratar el suministro directamente con los generadores.
El transportista de energía eléctrica tiene a su cargo la operación y el mantenimiento del sistema de transporte de energía eléctrica, que se integra por el conjunto de estaciones transformadoras y de maniobra y las líneas de transmisión torres, cables, sistemas de comunicación y otros componentes. A través de la operación y el mantenimiento de estas instalaciones, el transportista asume la obligación de que el sistema de transporte tenga en todo momento disponible la capacidad de transmisión. El flujo de la electricidad a través del sistema de transporte de los generadores hacia los distribuidores y grandes usuarios del sistema, lo dispone Cammesa en función de la capacidad y la disponibilidad del sistema de transporte, de las posibilidades que ofrecen las centrales de generación según sus capacidades técnicas y los costos de producción y de la demanda de acuerdo a dónde se ubica y las cantidades que electricidad que requiere.
A partir del otorgamiento de la concesión del servicio público de transporte de energía eléctrica por el Estado Nacional, tienen lugar diversas relaciones jurídicas por parte del concesionario con el concedente, con el ente regulador, con los usuarios directos del servicio generadores, distribuidores y grandes usuarios, con los transportistas independientes que tienen a su cargo las ampliaciones del sistema de transporte, con los contratistas y proveedores que prestan servicios y suministros para el mantenimiento y la reposición del equipamiento que integran las instalaciones, y con los propietarios de inmuebles que se encuentran afectados por la servidumbre administrativa de electroducto para la instalación del equipamiento. En esta oportunidad, nos ocuparemos de analizar estas últimas relaciones.
II. LA ACTUALIDAD DE LAS SERVIDUMBRES ADMINISTRATIVAS DE ELECTRODUCTO
Hasta el año 1993, el transporte de energía eléctrica estuvo a cargo del Estado Nacional, a través de las empresas Hidronor, Agua y Energía Eléctrica y Segba. Las normas vigentes vinculadas a esta actividad se limitaban a las leyes 15.336 y 19.552, dictadas en 1960 y 1972, que establecían el régimen federal de la energía eléctrica y el de las servidumbres administrativas de electroducto (3). Como el transporte a cargo del Estado Nacional se realizaba entre empresas generadoras y distribuidoras también del Estado Nacional, prácticamente no existían normas particulares y específicas que regularan la prestación del servicio de transporte de energía eléctrica.
Luego de la reforma del Estado dispuesta por la ley 23.696, fue sancionado el marco regulatorio eléctrico mediante la ley 24.065, que dio lugar a la creación del mercado eléctrico mayorista (en adelante, MEM). Por estas normas, el transporte de energía eléctrica pasó a manos privadas, al igual que gran parte de la generación (4) y toda la distribución que en el orden federal estaba a cargo de Segba.
La actividad eléctrica fue reglamentada a través de los “Procedimientos para la programación de la operación, el despacho de cargas y el cálculo de precios”en adelante, los Procedimientos dictados por la Secretaría de Energía mediante la res. ex SEE 61/1992 y sus modifs. Las normas específicas que rigen para el transporte de energía eléctrica se encuentran en los Procedimientos en sus Anexos 16 “Reglamentaciones del sistema de transporte de energía eléctrica”, 18 “Transporte de energía eléctrica en alta tensión”, 19 “Transporte de energía eléctrica por distribución troncal y por prestadores no transportistas de la función técnica de transporte de energía eléctrica” y 30 “Importación y exportación de energía eléctrica”(5). Allí están previstas tres modalidades del servicio público de transporte de energía eléctrica: (i) en alta tensión, que comprende las instalaciones superiores a 220 kV destinado a la actividad de transportar energía eléctrica entre regiones eléctricas; (ii) por distribución troncal, que abarca al conjunto de instalaciones de transmisión, en tensiones iguales o superiores a 132 kV y menores a 400 kV, destinadas a vincular eléctricamente en el ámbito de una misma región eléctrica a los agentes del MEM entre sí, con el sistema de transporte de energía eléctrica en alta tensión o con otros sistemas de transporte de energía eléctrica por distribución troncal; (iii) de interconexión internacional, que se refiere a la vinculación del sistema eléctrico de la Argentina con un país limítrofe. A ello se agrega la función de transporte que prestan adicionalmente las distribuidoras dentro de su zona de concesión. En todos los casos, las servidumbres administrativas de electroducto continuaron regidas por la ley 19.552, con las modificaciones que introdujo la ley 24.065.
Respecto del transporte de energía eléctrica en alta tensión, la concesión del servicio público fue otorgada el 2/7/1993 y estuvo referida únicamente al sistema existente a esa fecha. Estaba compuesto por 7449,2 km de líneas y 43 estaciones, que habían pertenecido a Agua y Energía Eléctrica, Hidronor y Segba. Las reglamentaciones disponen que las ampliaciones del sistema de transporte se llevan a cabo a través de Contratos de Construcción, Operación y Mantenimiento en adelante, contratos COM, que tiene lugar entre los usuarios que solicitan la ampliación y el transportista concesionario o un transportista independiente que actúa bajo una licencia técnica otorgada por el concesionario. Desde la privatización hasta el presente tuvieron lugar numerosas ampliaciones del sistema, por las que se agregaron 6780 km de líneas (6).
Lo mismo ocurrió con el sistema de transporte de energía eléctrica por distribución troncal y de interconexión internacional, cuyos antecedentes exceden el propósito de esta publicación.
Cada línea de transmisión en 500 kV requiere la colocación de dos torres por cada kilómetro de línea en inmuebles que deben ser afectados a la servidumbre administrativo de electroducto. En las líneas de 220 kV y de 132 kV, que integran el sistema de transporte de energía eléctrica por distribución troncal, la relación es de tres y cuatro torres por cada kilómetro de línea.
La servidumbre administrativa de electroducto es una restricción al dominio, por la cual el propietario del inmueble debe permitir el acceso al predio al titular de la servidumbre para la colocación de las torres, de los cables, de los transformadores y de los restantes elementos necesarios para la transmisión, para la realización de los trabajos de mantenimiento y reparación de dicho equipamiento y para la conservación del lugar de manera de evitar que pueda producir inconvenientes en la prestación del servicio. También debe respetar las restricciones que como medidas de seguridad y prevención hayan sido establecidas al disponer la afectación del inmueble. Ellas están vinculadas básicamente a la prohibición de hacer en la zona de seguridad construcciones o que exista vegetación por encima de determinada altura que pongan en peligro las líneas de transmisión o su operación. A su vez, los propietarios tienen el derecho al cobro de las indemnizaciones por los daños y perjuicios resultantes de las restricciones dispuestas al afectar el inmueble a la servidumbre administrativa de electroducto.
III. EL RÉGIMEN DE LAS SERVIDUMBRES ADMINISTRATIVAS DE ELECTRODUCTO
En esta revista, tuvimos la oportunidad de estudiar las servidumbres administrativas de electroducto, analizando su naturaleza jurídica, caracteres y régimen legal (7). Con posterioridad, también lo hizo Miguel Marienhoff, con la profundidad y claridad propia de todas sus publicaciones (8). Nuestro apreciado maestro comenzaba su estudio señalando que su principal objeto era considerar todo lo relacionado con la indemnización por los daños y perjuicios que, como consecuencia de la servidumbre de electroducto, se le ocasionen al titular de la propiedad gravada o sirviente. Al respecto manifestaba: “Trátase de un problema trascendente, cuya solución en nuestro país aún no fue satisfactoriamente definida, en cuanto a dicho problema se vincula o relaciona con la protección constitucional de la propiedad. En este aspecto hay disparidad de ideas acerca de cuáles son las prerrogativas jurídicas que gozan de la protección constitucional a la inviolabilidad del derecho de propiedad, lo cual incide en lo relacionado con la indemnización que puede pretender el dueño del inmueble gravado. No está aclarado si, conforme a lo que resulta de la Constitución Nacional, el daño resarcible es sólo el daño físico o material, o si también lo es el daño ideal, inmaterial, incorporal, abstracto”.
Este trabajo tiene por finalidad continuar el análisis y el estudio de las servidumbres administrativas de electroducto, y actualizarlo en función de la problemática que continúa pendiente de tratamiento y solución, de las características del servicio público de transporte de energía eléctrica y de las normas que actualmente integran su régimen legal. Por ello nos remitimos a los conceptos y cuestiones allí tratadas, para referirnos a aspectos no considerados en las publicaciones anteriores.
IV. LA TITULARIDAD DE LA SERVIDUMBRE ADMINISTRATIVA DE ELECTRODUCTO
La ley 19.552 en su art. 1º establece: “Toda heredad está sujeta a la servidumbre administrativa de electroducto que se crea por la presente ley, la que se constituirá a favor del concesionario de subestaciones eléctricas, líneas de transporte de energía y distribuidores de energía eléctrica que estén sujetos a jurisdicción federal”(9). La ley limita así la titularidad de la servidumbre a los concesionarios de los servicios de transporte y de distribución, y eliminó la referencia al Estado Nacional.
Las ampliaciones del sistema de transporte de energía eléctrica tienen lugar conforme el “Reglamento de acceso a la capacidad existente y ampliación del sistema de transporte de energía eléctrica” que integra el Anexo 16 de los Procedimientos. Allí se dispone que las ampliaciones se llevan a cabo a través de los contratos COM, que no son las concesiones otorgadas por el Estado Nacional, sino contratos celebrados por los usuarios solicitantes de la ampliación con el transportista o un transportista independiente. Estos últimos no son agentes del MEM ni concesionarios, sino que actúan bajo la licencia técnica otorgada por el transportista concesionario, donde se establecen los requerimientos y las exigencias técnicas que deben cumplirse en la construcción, la operación y el mantenimiento de las nuevas instalaciones que habrán de integrarse al sistema existente. Los transportistas independientes actúan bajo la supervisión del transportista concesionario.
Al autorizar el Ente Nacional Regulador de la Electricidad en adelante, ENRE la realización de una ampliación del sistema de transporte, dicho organismo es el encargado de fijar la traza del electroducto y disponer la afectación de los inmuebles a la servidumbre administrativa de electroducto, conforme la competencia que le asigna la ley 24.065. Ello tiene lugar a través de una resolución, en la que se individualizan los inmuebles afectados, las restricciones que se imponen y quién será el titular de la servidumbre. Conforme la ley 19.552 y la práctica del ENRE, la titularidad de la servidumbre de electroducto se otorga a favor del transportista concesionario. Sin embargo, los contratos COM y la licencia técnica prevén que sea el transportista independiente quien debe pagar las indemnizaciones que correspondan por la afectación del inmueble a la servidumbre administrativa de electroducto. A ello se agrega que el transportista independiente es quien efectivamente presta el servicio de transporte de energía eléctrica y es quien construye, opera y mantiene las instalaciones del sistema, siempre bajo la supervisión de la transportista concesionaria.
Lo expuesto hace que, desde el punto de vista conceptual, el art. 1º de la ley 19.552 debería haber contemplado también la figura del transportista independiente. En algunos casos, el ENRE, al disponer la afectación a servidumbre, otorgó la titularidad a favor del transportista concesionario, sin mencionar al transportista independiente, en tanto que en otros casos lo hizo únicamente a favor de este último (10). El criterio actual del ENRE es otorgar la titularidad de la servidumbre administrativa de electroducto a favor del transportista concesionario, designando al transportista independiente titular del contrato COM como responsable de realizar todas las acciones tendientes a la constitución definitiva de la servidumbre administrativa de electroducto, de conformidad a lo estipulado en los arts. 4º y 6º de la ley 19.552 (11). Razones prácticas así lo justifican. Los derechos de la servidumbre administrativa de electroducto deben ser ejercidos por su titular, que de acuerdo con el art. 1º de la ley 19.552 y la práctica administrativa es el transportista concesionario, quien ejerce la supervisión y es responsable de todas las ampliaciones frente a los agentes del MEM; sin embargo, quien debe ingresar al inmueble para la construcción de las líneas de transmisión y quien debe acceder posteriormente para las tareas de mantenimiento y de reparación es el transportista independiente que celebró el respectivo contrato COM. De esta forma se evitarán inconvenientes prácticos, como suelen ocurrir en los casos en los que el propietario del inmueble no permite el ingreso al predio, cuando el transportista independiente debe solicitar el mandamiento judicial previsto en el art. 8º de la ley 19.552 y se enfrenta con la dificultad de no ser el titular de la servidumbre y debe requerir por lo tanto la autorización y la explicación pertinente por parte del transportista concesionario, que es a favor de quien se otorgó la titularidad de la servidumbre.
V. LA AFECTACIÓN A LA SERVIDUMBRE ADMINISTRATIVA DE ELECTRODUCTO. NOTIFICACIONES Y REGISTRACIONES. LAS RESTRICCIONES Y LIMITACIONES
Como señalamos, las ampliaciones del sistema de transporte tienen lugar a través del procedimiento establecido en el “Reglamento de acceso a la capacidad existente y ampliación del sistema de transporte de energía eléctrica” que integra el Anexo 16 de los Procedimientos. Conforme estas normas y las de la ley 19.552, el ENRE autoriza la ampliación y aprueba los planos de la obra, lo cual “importará la afectación de los predios a la servidumbre de electroducto y el derecho a su anotación en el respectivo Registro de Propiedad y en la Dirección de Catastro”ley 19.552, art. 4º. Ello significa que con el dictado de esta resolución el inmueble queda afectado a la servidumbre administrativa de electroducto, y su titular queda habilitado a efectuar la inscripción en los Registros Públicos respectivos.
De esta manera, la afectación a la servidumbre administrativa de electroducto tiene lugar a partir del momento que así se dispone. Ello obedece a que la restricción al dominio tiene lugar en función del servicio público por el cual se constituye la servidumbre. La traza del electroducto y las servidumbres son dispuestas por una resolución del ENRE, que es un acto administrativo que, como tal, goza de la presunción de legitimidad y del principio de ejecutoriedad establecidos en el art. 12, párr. 1º, Ley Nacional de Procedimientos LPA. Si los titulares de los inmuebles afectados quisieran oponerse, deben hacerlo a través de los recursos de reconsideración, de alzada ante la Secretaría de Energía o del recurso directo ante la Cámara Federal en lo Contencioso Administrativo, previstos en los arts. 84 y 94, dec. 1759/1972, reglamentario de la LPA y del art. 76, ley 24.065. Salvo que fuera dispuesta en sede administrativa o judicial la suspensión del acto administrativo que fijó la traza y dispuso la afectación a servidumbre, proceden de inmediato las inscripciones en los Registros respectivos.
Las resoluciones de afectación, así como las restricciones y las limitaciones al dominio, deben ser notificadas a los propietarios de los inmuebles, por ser los afectados directos ley 19.552, art. 6º. Por la afectación que ellas constituyen al derecho de propiedad, resulta relevante el conocimiento que en tal sentido debe tener el propietario. Esto genera muchas veces dificultades prácticas, que son relevantes, ya que a partir de la afectación de los inmuebles a la servidumbre de electroducto y de la firma del contrato COM deben iniciarse de inmediato las obras para cuya ejecución debe ingresarse a los predios, a los fines de poder cubrir las necesidades del servicio público que dieron lugar a la ampliación del sistema de transporte y cumplir además con los plazos contractuales. Tales inconvenientes en la notificaciones pueden obedecer a diversas circunstancias, como son la muerte del titular del dominio que figura en el Registro de la Propiedad Inmueble, que al titular no se lo puede ubicar, que la titularidad se encuentra en trámites sucesorios, que se desconoce el domicilio del titular, que el inmueble se encuentra ocupado por personas que ostentan diversos títulos o condiciones arrendatarios, comodatarios, intrusos, ocupantes de hecho, etc.. En caso de ignorarse quién es el propietario del predio o cuál es su domicilio, la ley 19.552 en el art. 7º dispone que la notificación se efectuará por edictos que se publicarán por tres días en el Boletín Oficial de la jurisdicción que corresponda y, si lo hubiere, en un periódico del municipio en que se encuentre ubicado el predio.
Las anotaciones en el Registro de la Propiedad Inmuebles y en la Dirección de Catastro permiten el conocimiento por parte de terceros que con posterioridad a la afectación constituyeran derechos reales sobre el inmueble y podrían verse perjudicados por el desconocimiento de la situación en que se encuentra el inmueble. La práctica indica que previo a la constitución de cualquier derecho real sobre un predio o de la celebración de un contrato real vinculado a él, se solicita un informe sobre el estado de dominio en cuyo caso no sólo figuran los datos de su titular sino también los gravámenes y las restricciones.
Lo expuesto indica la importancia del cumplimiento de todos los recaudos en cuanto a las notificaciones, y que ellas contengan todos los elementos que permitan el conocimiento de las restricciones y las limitaciones que se imponen.
En cuanto a las restricciones y limitaciones que integrarán la servidumbre de electroducto, éstas pueden comprender todas las que fueran necesarias para conservar, mantener, reparar, vigilar y disponer todo sistema de instalaciones, cables, cámaras, torres, columnas, aparatos y demás mecanismos destinados a transmitir, transportar, transformar o distribuir energía eléctrica art. 3º, ley 19.552. Se agregan también las que sean necesarias para cubrir los requerimientos de seguridad según las características del equipamiento, del lugar de emplazamiento y de su acceso. Además de las establecidas en el acto de afectación, posteriormente el titular de la servidumbre puede solicitar al ENRE las restricciones y las limitaciones adicionales, con la debida fundamentación en cuanto a su necesidad. El titular de la servidumbre también debe cumplir con las normas de seguridad en la colocación de las instalaciones en relación con las personas y los bienes de terceros art. 5º, ley 19.552.
En general, las restricciones y las limitaciones al dominio se refieren a no permitir construcciones de ningún tipo a lo largo de la zona de servidumbre, el riego por aspersión ni la fumigación aérea, la circulación de maquinarias o vehículos de porte mayor a la altura superior a los cinco metros bajo la línea, la quema de pastizales u otro tipo de cultivo o material, debiendo los propietarios adoptar los recaudos necesarios para evitarlas, el emplazamiento de playas de estacionamiento de vehículos, la construcción de piletas de natación o lagos artificiales, y la edificación de cementerios, emprendimientos de naturaleza tal que puedan presentar alto riesgo de contingencias como explosión, incendio, gases o líquidos, el establecimiento de espacios de recreación o basurales. En las zonas de media seguridad sólo se permiten construcciones con ciertas limitaciones de altura y características. En la zona de servidumbre no se permite la existencia de árboles, mástiles, antenas o cualquier tipo de instalación que en su caída puedan dañar el electroducto, ni la presencia de especies arbóreas que en algún momento de su desarrollo puedan alcanzar una altura de 3,60 m. Asimismo, la zona de servidumbre se define como la sumatoria de las zonas de seguridad y de media seguridad en zona rural con un determinado ancho de seguridad entre las estructuras a cada lado medido desde el eje de la línea.
Por último, cabe referirnos a la norma del art. 14 de la ley 19.552, por la cual se dispone que la servidumbre quedará definitivamente constituida, si hubiere acuerdo entre el propietario y el titular de la servidumbre, una vez formalizado el respectivo convenio a título gratuito u oneroso o, en su defecto, una vez abonada la indemnización que se fije judicialmente. En el cap. VII analizaremos las cuestiones vinculadas a las indemnizaciones. De todas formas, cabe detenernos en el sentido que corresponde otorgar a esta norma, al disponer que la servidumbre quedara definitivamente constituida con el pago de la indemnización. La afectación tiene lugar como una exigencia ineludible vinculada a la prestación de un servicio público esencial como es el transporte de energía eléctrica. Conforme ya señalamos, el inmueble queda afectado a la servidumbre administrativa de electroducto a partir de que lo haya dispuesto el ENRE, teniendo derecho el titular a proceder a la inscripción en los Registros respectivos y al acceso al inmueble para ejecutar la obra, según veremos más adelante. A diferencia del régimen de la expropiación en la que el pago de la indemnización es condición previa para la toma de posesión del bien expropiado, el régimen de las servidumbres administrativas de electroducto no las condiciona al pago de la indemnización. En este caso, dispuesta la afectación procede su inscripción y el otorgamiento del acceso a su titularidad, mientras que el pago de la indemnización estará sujeto al acuerdo entre las partes o a su determinación judicial. La falta de pago de la indemnización no limita ni condiciona el acceso al inmueble por el titular de la servidumbre administrativa de electroducto, conforme las disposiciones de la ley 19.552.
VI. EL ACCESO A LA PROPIEDAD AFECTADA A SERVIDUMBRE ADMINISTRATIVA DE ELECTRODUCTO. LA IMPUGNACIÓN DE LA RESOLUCIÓN QUE DISPONE LA AFECTACIÓN
Las ampliaciones del sistema de transporte de energía eléctrica tienen lugar a partir de la falta de capacidad del sistema de transporte para cubrir los requerimientos de los usuarios directos del servicio. Ello significa que los generadores no cuentan con capacidad de transmisión en el sistema de transporte de energía eléctrica que les permita destinar toda la energía que sus centrales pueden producir y ofrecer el mercado eléctrico mayorista, o que los distribuidores o grandes usuarios tienen las mismas limitaciones para recibir la energía para cubrir su demanda. Por lo tanto, las ampliaciones del sistema de transporte tienen lugar ya sea para ampliar la capacidad de transmisión o por razones de seguridad y confiabilidad en la operación.
Las características y las modalidades bajo las cuales se realizan las ampliaciones del sistema del sistema de transporte se definen por el ENRE durante el procedimiento que a tal fin establece el “Reglamento de acceso a la capacidad existente y ampliación del sistema de transporte de energía eléctrica”. Dentro de dicho trámite es relevante la fijación de la traza del electroducto, de la cual resultarán los inmuebles afectados a la servidumbre administrativa de electroducto. Para ello los solicitantes de la ampliación proponen un recorrido, que habrá de ser determinado con base en los condicionamientos técnicos, económicos y ambientales. Dentro de este trámite tiene destacada importancia la audiencia pública en la que se debaten las características de la ampliación, y en la cual todos los interesados que pudieran de alguna manera verse afectados en sus derechos e intereses tienen la oportunidad hacer los cuestionamientos, los comentarios, las recomendaciones y las peticiones que estimen procedentes.
Una vez fijada la traza del electroducto por el ENRE, ella puede ser cuestionada por los propietarios de los inmuebles afectados, para lo cual deben seguir las instancias procesales administrativas y judiciales propias de la impugnación de los actos administrativos. Cabe tener presente que la vía recursiva en sede administrativa procede tanto por razones de ilegitimidad como motivos de oportunidad, mérito o conveniencia dec. 1759/1972, art. 73, párr. 2º (12). Por el contrario, la impugnación en sede judicial sólo es admisible por motivos de legitimidad o razonabilidad. Por lo tanto, en este caso, para su procedencia será necesaria la acreditación de la ilegitimidad o irrazonabilidad manifiesta del recorrido dispuesto para el electroducto, el cual en general responde a un estudio técnico realizado por el ENRE.
Más allá de las impugnaciones de la resolución de afectación por el titular del inmueble afectado a la servidumbre administrativa de electroducto, y de la suspensión, modificación o revocación del acto administrativo dictado por el ENRE a que ello diera a lugar, también puede ocurrir que el titular o el ocupante del predio se nieguen a permitir el acceso al titular de la servidumbre administrativa o a quien debe ejecutar la obra para la instalación del electroducto. Frente a la imposibilidad que ello significa para la ejecución de una obra destinada a permitir la prestación de un servicio público, la ley 19.552 en el art. 8º permite al titular de la servidumbre solicitar al juez federal competente en el lugar en que se encuentre el inmueble afectado que libre mandamiento, otorgándole el libre acceso para realizar las obras pertinentes. Para ello, la norma exige que el titular de la servidumbre acompañe copia pertinente del plano respectivo y copia certificada de la resolución que lo haya aprobado.
Son varias las cuestiones que plantea esta acción:
a) Su razón y fundamentos radican en el interés público comprometido en la realización de la obra, vinculada a la prestación de un servicio público esencial, lo cual requiere que no se vea postergada por la acción del particular propietario al no permitir el ingreso al predio afectado a la servidumbre administrativa de electroducto.
b) Se trata de una medida autosatisfactiva, teniendo en cuenta la naturaleza y el alcance de su pretensión. Señalamos esto ya que el mandamiento de acceso encuadra en el concepto de las medidas autosatisfactivas dado por Peyrano, quien las define como aquellas soluciones jurisdiccionales urgentes, autónomas, despachables inaudita parte y mediando una fuerte probabilidad de que los planteos formulados sean atendibles. Las mismas importan una satisfacción definitiva de los requerimientos de los postulantes, motivos por el cual se sostiene que son autónomas, no dependiendo su vigencia y mantenimiento de la interposición coetánea o ulterior de una pretensión principal, como sí requieren las medidas cautelares (13). La pretensión, que consiste en la solicitud del mandamiento de acceso, se agota en su cumplimiento al librarse la orden judicial y cumplirse, permitiendo así el ingreso del personal y del equipamiento para la instalaciones del electroducto.
c) La solicitud de la orden para permitir el acceso al inmueble por el titular de la servidumbre administrativa de electroducto tiene por finalidad el cumplimiento del acto administrativo que dispuso la afectación. Si bien ellos gozan de la presunción de legitimidad y la fuerza ejecutoria, estando la Administración facultada para ponerlo en práctica por sus propios medios, este caso presenta dos particularidades: quien debe ponerlo en práctica no es la Administración sino el titular de la servidumbre, que es un sujeto privado; además, frente a la negativa del propietario del inmueble la naturaleza del acto exige la intervención judicial, que constituye uno de los supuestos en los que el art. 12, LPA, establece la excepción al principio de ejecutoriedad.
d) El proceso judicial en el que tramita la solicitud del mandamiento para el acceso judicial tiene como única y exclusiva finalidad el tratamiento de esta pretensión, y no es el ámbito para el cuestionamiento de la resolución que dispuso la afectación del inmueble en cuestión a la servidumbre administrativa de electroducto. Dicha resolución es un acto administrativo que puede ser impugnada por el propietario del inmueble afectado a la servidumbre. Por ser una resolución emitida por el ENRE, puede ser cuestionada por diferentes mecanismos procesales que son optativos: (i) ante el mismo organismo a través del recurso de reconsideración; (ii) mediante el recurso de alzada ante la Secretaría de Energía; (iii) a través del recurso directo previsto en el art. 76, ley 24.065, ante la Cámara Federal en lo Contencioso Administrativo. En caso de no haberse deducido la impugnación a través de alguna de estas vías procesales, el acto administrativo que dispuso la afectación quedará firme y consentido y, por lo tanto, será improcedente su impugnación. Cabe agregar que mientras la impugnación judicial del acto administrativo que dispuso la afectación a servidumbre administrativa de electroducto tramitará ante la Cámara Federal en lo Contencioso Administrativo, la solicitud del mandamiento de acceso debe hacerlo ante el juez federal competente en el lugar en que se encuentre el inmueble afectado ley 19.552, art. 8º.
VII. LA INDEMNIZACIÓN POR LAS LIMITACIONES Y RESTRICCIONES DERIVADAS DE LA AFECTACIÓN A SERVIDUMBRE ADMINISTRATIVA DE ELECTRODUCTO
El dominio es el derecho real en virtud del cual una cosa se encuentra sometida a la voluntad y a la acción de una persona. Se ha dicho que a esta definición que establece el Código Civil en el art. 2506, habría que agregarle que esa acción se ejerce de una manera absoluta, exclusiva y perpetua (14). El domino como derecho real es el mayor sometimiento de que puede ser objeto una cosa. Correlativamente, es el mayor, más extenso y más completo poder de su titular sobre ella; los demás derechos reales no son sino fragmentos de esa totalidad que es el dominio (15).
Junto con el carácter absoluto, exclusivo y perpetuo del dominio, existen diversas restricciones y límites, algunos de los cuales son establecidos en el interés de los vecinos y fundos contiguos y otros por razones de interés público. Las restricciones y los límites al dominio son las normas legales que regulan ese derecho real, compatibilizando los derechos y obligaciones que por igual gozan los hombres en sus relaciones de vecindad (en interés predominantemente privado), o en miras de un interés público, para armonizar el derecho privado o individual con el interés general y colectivo (16). Sobre estas últimas el Código Civil, en el art. 2611, dispone que las restricciones impuestas al dominio privado sólo en el interés público son regidas por el derecho administrativo.
La servidumbre es el derecho real, perpetuo o temporario sobre un inmueble ajeno, en virtud del cual se puede usar de él, o ejercer ciertos derechos de disposición, o bien impedir que el propietario ejerza algunos de sus derechos de propiedad art. 2970, CCiv.. En relación con la servidumbre administrativa de electroducto, Marienhoff señala que es el derecho que se requiere para que, utilizando un inmueble o inmuebles ajenos, puedan cumplirse o realizarse las actividades a que responde el electroducto. Electroducto es todo sistema de instalaciones, aparatos o mecanismos destinados a transmitir, transportar y transformar energía eléctrica.
El alcance de los daños y perjuicios que deben ser indemnizados como consecuencia de la afectación de un inmueble constituye una cuestión central en la problemática de las servidumbres administrativas de electroducto. A ello se agrega también el procedimiento para la determinación de la indemnización que corresponde en cada caso en particular.
A los fines de no reiterar conceptos y cuestiones tratadas en otras publicaciones ya mencionadas, nos limitaremos a considerar otros aspectos que entendemos son de interés y tienen actualidad.
- Métodos de determinación de los daños y perjuicios y de las indemnizaciones: el perjuicio positivo versus los coeficientes de restricción. La competencia del Ente Nacional Regulador de la Electricidad
Con anterioridad al dictado de la ley 24.065, que fijó el marco regulatorio eléctrico a partir de la privatización de los servicios de generación, transporte y distribución de electricidad, en el ámbito federal las servidumbres de electroducto eran dispuestas por la Secretaría de Energía. La ley 24.065 en el art. 18 dispuso que “Los transportistas y los distribuidores gozarán de los derechos de servidumbre previstos en la ley 19.552”; y en el art. 56, al fijar la competencia del ENRE, estableció que es el órgano administrativo que tiene a su cargo “…i) Autorizar las servidumbres de electroducto mediante los procedimientos aplicables de acuerdo a lo dispuesto por el art. 18 de esta ley, y otorgar toda otra autorización prevista en la presente”.
Respecto de la indemnización que debía abonarse como resultado de la afectación a la servidumbre administrativa de electroducto, la ley 19.552 en el texto original de su art. 9º disponía la procedencia de la indemnización a favor del propietario del inmueble si se acreditaba algún perjuicio positivo. El alcance del concepto de perjuicio positivo y si la sola afectación del predio constituía un perjuicio positivo dio lugar a diferentes opiniones, tanto en la doctrina como en la jurisprudencia (17). La procedencia de la indemnización en la medida que existiera y se acreditara un perjuicio positiva, hacía que las indemnizaciones resultaran según cómo impactara la servidumbre en cada inmueble y en función de sus características y situación.
Mediante la reforma de la ley 19.552 efectuada por la ley 24.065, fue sustituido el concepto de perjuicio positivo para el cálculo de la indemnización por la aplicación de coeficientes de restricción según fuere el alcance de la servidumbre sobre el valor de la propiedad. En consecuencia, en el ámbito federal, el sistema de cálculo de la indemnización por servidumbre administrativa de electroducto se fija de acuerdo con lo dispuesto en el art. 9º, ley 19.552, el cual dispone: “El propietario del predio afectado por la servidumbre tendrá derecho a una indemnización, que se determinará teniendo en cuenta: i) el valor de la tierra en condiciones óptimas en la zona donde se encuentre el inmueble gravado; ii) la aplicación de un coeficiente de restricción que atienda al grado de las limitaciones impuestas por la servidumbre, el que deberá ser establecido teniendo en cuenta la escala de valores que fije la autoridad competente. En ningún caso deberá abonarse indemnización por lucro cesante”. De esta manera, se fijó un método general para la determinación de las indemnizaciones que pudieran corresponder.
Lo expuesto se complementa por la ley 24.065, que en su art. 56 otorgó al ENRE la competencia para “autorizar las servidumbres de electroducto mediante los procedimientos aplicables de acuerdo a lo dispuesto por el art. 18 de esta ley y otorgar toda otra autorización prevista en la presente”. De esta forma, el ENRE es el órgano competente para fijar los procedimientos atinentes a la constitución de las servidumbres administrativas de electroducto, para lo cual lógicamente debe considerar las normas de la ley 19.552.
- La metodología para el cálculo de la indemnización: los coeficientes de restricción
Los sistemas de transporte de energía eléctrica en todos los casos, y en algunos supuestos los de distribución, se integran torres, cables y determinados artefactos que deben colocarse a lo largo del recorrido de las líneas de transmisión. Para ello, los inmuebles donde se ubica la traza deben ser afectados a la servidumbre administrativa de electroducto. De esta manera, la afectación de un inmueble a la servidumbre administrativa de electroducto significa la aplicación de una serie de limitaciones y restricciones al dominio. Estas últimas estarán determinadas en función de las necesidades técnicas derivadas de la construcción, operación y mantenimiento de las instalaciones que conforman el electroducto, así como de las medidas de seguridad. El alcance de estas limitaciones y restricciones al dominio determinará la indemnización que corresponderá al propietario del inmueble, por los perjuicios económicos que ellas le producen.
En principio, la indemnización por la constitución de la servidumbre administrativa de electroducto corresponde al propietario del predio afectado, según lo dispone la ley 19.552 en el art. 9º. Sin embargo, la misma ley en el art. 13 aclara que cuando el predio afectado estuviese ocupado legítimamente por un tercero con anterioridad a la notificación de la afectación, ese tercero podrá reclamar al titular de la servidumbre la indemnización de los perjuicios positivos que ella le ocasione, con exclusión del lucro cesante. Si el tercer ocupante y el titular de la servidumbre no llegaran a un acuerdo sobre la procedencia de la indemnización o en cuanto a su monto, tendrá derecho a accionar por vía de incidente en el mismo expediente que se haya iniciado con la solicitud del mandamiento de acceso o, de no existir tal expediente, ante el juez federal competente en el lugar en que está ubicado el inmueble.
Lo expuesto plantea dos cuestiones. En primer lugar, el conflicto que puede plantearse entre los derechos a la indemnización que la ley 19.552 otorga en el art. 9º a favor del propietario del inmueble y en el art. 13 respecto de quien ocupe legítimamente el predio antes de la afectación a la servidumbre. Las indemnizaciones proceden por las limitaciones y restricciones impuestas. Ello significa que no puede haber un incremento del monto por la existencia de un propietario y de un ocupante legítimo, como puede ser un arrendatario, al momento de la afectación y de las instalaciones del electroducto. La otra cuestión es que el art. 13 indica que el tercero podrá reclamar al titular de la servidumbre la indemnización de los perjuicios positivos que ella le ocasione, cuando la reforma introducida por el art. 83, ley 24.065, reemplazó el criterio indemnizatorio del perjuicio positivo por el de los coeficientes de restricción. La reforma omitió adecuar el texto del art. 13, ley 19.552, a la nueva modalidad indemnizatorio.
Cabe aclarar que nos referimos a los daños y perjuicios resultantes de las limitaciones y restricciones al dominio, y no a los daños y perjuicios que puedan ocurrir con motivo de la construcción del electroducto, que se encuentran sometidos a las normas generales de la responsabilidad civil. Tal es el caso de la necesidad de talar plantaciones y la demolición de edificaciones. De todas formas, los daños resarcibles deben ser los que sean consecuencia directa e inmediata de la servidumbre y debidamente acreditados, siguiendo en este sentido el criterio de la Ley de Expropiaciones 21.499, al disponer que “la indemnización sólo comprenderá el valor objetivo del bien y los daños que sean una consecuencia directa e inmediata de la expropiación. No se tomarán en cuenta circunstancias de carácter personal, valores afectivos, ganancias hipotéticas, ni el mayor valor que pueda conferir al bien la obra a ejecutarse”.
Con fundamento en lo dispuesto en art. 9º de la ley 19.552, el ENRE dictó la res. 425/2000, mediante la cual estableció “la escala de valores a aplicar a fin de determinar el cálculo del coeficiente de restricción que se ha de tener en cuenta para el cálculo de la indemnización por servidumbre administrativa de electroducto”. Allí se disponía que “la magnitud del perjuicio estará determinada en cada caso por dos factores, que son la relación entre la superficie afectada sobre la superficie total de la parcela y la forma en que el trazado del electroducto incide en la geometría del inmueble”.
El criterio expuesto fue modificado por la res. ENRE 602/2001, la cual determinó que “el coeficiente de restricción está íntimamente relacionado con las restricciones y limitaciones al dominio dentro de la franja de servidumbre; por tanto, es necesario determinar coeficientes que respondan a dichas restricciones”. De esta manera, para determinar el perjuicio y la indemnización, la res. ENRE 425/2000 consideraba la superficie directamente afectada por la servidumbre administrativa de electroducto y el remanente del inmueble; en cambio, por la res. ENRE 602/2001 sólo debe tenerse en cuenta la franja afectada por la SAE y no la superficie remanente.
Los parámetros tenidos en cuenta en la res. ENRE 602/2001 fueron expuestos en sus considerandos: “Que de acuerdo al uso o aptitud del suelo es necesario flexibilizar los valores porcentuales de la minusvalía del valor económico, en función del estado del bien inmueble, pues puede encontrarse bien trabajado o con una explotación inadecuada. Que asimismo, con las nuevas tecnologías aplicadas a la explotación de los campos, surgieron los cultivos industriales, por lo cual es necesario incorporar estos cultivos en la escala de valores mencionada en el art. 83, inc. b, ley 24.065, de forma expresa. Que del mismo modo, la nueva planificación y urbanización efectuada por los partidos y/o municipios han definido zonas industriales o parques industriales; por lo tanto, los mismos requieren su identificación en la escala de valores. Que continuando con las especificaciones es dable señalar que, el diseño y las características de las torres de alta tensión fueron modificándose con los adelantos tecnológicos, por lo cual, actualmente, se utilizan nuevas torres para el transporte de energía eléctrica, como ser las torres cross rope o torres arriendadas. Estas instalaciones ocupan una superficie mayor que las anteriores (torres autoportantes), pero dan la posibilidad de desarrollar en dichas superficies la misma actividad que en el resto de la franja de servidumbre. Que por tal motivo es necesario diferenciar la implementación del tipo de torre utilizada de la siguiente forma: a) torres autosoportadas, el porcentaje de depreciación por el uso y aptitud sigue siendo el mismo, es decir el 95% de la superficie ocupada por la torre; b) torres cross rope o torres arriendadas, el porcentaje de depreciación por el uso y aptitud es del 60% de la superficie ocupada por estas instalaciones, siempre que este porcentaje sea mayor que el obtenido para la franja propiamente dicha, caso contrario le corresponderá el porcentaje utilizado para la franja de servidumbre. Que por otra parte, en el Anexo II de la res. ENRE 425/2000 se definieron los valores porcentuales de la superficie remanente. Que la incidencia del electroducto sobre el remanente de la parcela se ha de calcular en función del valor obtenido de la tabla de uso y aptitud, y aplicando a este valor un incremento del 20%”.
En consecuencia, el ENRE fijó la escala de valores a aplicar a fin de determinar el coeficiente de restricción a tener en cuenta para el cálculo de la indemnización por servidumbre administrativa de electroducto, estableciendo la Tabla según el tipo de explotación o destino del suelo y la Tabla gráfica según la forma del trazado del electroducto (se aplica sobre el valor de la franja afectada) y la fórmula matemática para calcular el coeficiente de restricción.
Cabe tener presente que la res. ENRE 602/2001 es un acto administrativo de alcance general, que, como tal, dispone una metodología general para el cálculo de las indemnizaciones. Ello no significa que en los casos de aplicación el resultado pueda dar lugar a cuestionamientos por las partes involucradas, vale decir, el propietario del inmueble y el titular de la servidumbre administrativa de electroducto. Ello habilitará a efectuar los planteos pertinentes, en la medida que se demuestre que el monto indemnizatorio resultante de aplicar la metodología dispuesta es insuficiente o excesivo en función de los daños y perjuicios que significan las limitaciones y restricciones dispuestas. A ello podrán agregarse diferencias por otros conceptos que encuadren en el concepto de daños y no fueran reflejados en el cálculo de la indemnización.
En cuanto a eventuales cuestionamientos vinculados a la constitucionalidad de la res. ENRE 602/2001, existen antecedentes jurisprudenciales que han rechazado dichos planteos por considerar que la declaración de inconstitucionalidad sólo procede en principio a la presencia de actos que impliquen una gravedad institucional que atente contra derechos reconocidos por la Constitución Nacional. En este sentido, frente al planteo de inconstitucionalidad de la res. ENRE 602/2001, el Juzgado Federal de Azul lo rechazó, señalando que “…en primer lugar, no ha de recordarse la reiterada doctrina del tribunal cimero, en el sentido de que la declaración de inconstitucionalidad de una disposición legal es un acto de suma gravedad institucional y una de las más delicadas funciones susceptibles de encomendarse a un tribunal de justicia, y por ello debe ser la ultima ratio del orden jurídico y sólo debe ejercerse cuando la repugnancia con la cláusula constitucional es manifiesta y la incompatibilidad inconciliable. En segundo lugar, el Alto Tribunal citado tiene dicho desde antaño que ni el derecho de usar y disponer de la propiedad ni ningún otro derecho reconocido por la Constitución reviste el carácter de absoluto. Un derecho ilimitado sería un derecho antisocial…”(18). Ante similar planteo de inconstitucionalidad de la res. 602/2001, la Cámara Federal de La Plata sostuvo que “Contra el reproche anterior hay que tener presente que los derechos de rango constitucional el de propiedad, en el caso no son absolutos, sino que deben ejercerse conforme las leyes que los reglamentan en forma razonable. Así lo ha establecido la Corte Suprema de Justicia de La Nación…”. De todas formas, como ya señalamos, ello no obsta al cuestionamiento respecto del monto indemnizatorio que arroje la metodología de la res. ENRE 602/2001 frente a los daños y perjuicios que acredite el titular del inmueble afectado por la servidumbre administrativa de electroducto.
- El procedimiento para la determinación de la indemnización
La ley 19.552 en el art. 10 dispone que en caso de no llegar a un acuerdo en cuanto al monto de la indemnización entre el propietario del predio afectado y el titular de la servidumbre, aquél podrá ejercer las acciones a que se considere con derecho. Podrá hacerlo en el mismo expediente en el que hubiere tramitado la solicitud de libramiento de mandamiento de acceso al inmueble o, de no existir tal expediente, ante el juez federal competente en el lugar en que esté ubicado el inmueble. Las acciones judiciales referidas en la presente ley tramitarán por juicio sumario art. 11, ley 19.552.
El ENRE se ha limitado a fijar la metodología general para el cálculo de las indemnizaciones por las limitaciones y restricciones derivadas de las servidumbres administrativas de electroducto. Se ha pronunciado reiteradamente que no es competente para fijar puntualmente las indemnizaciones que correspondan en casos particulares, ante la falta de acuerdo entre las partes. En ese sentido ha señalado: “Que en cuanto a la indemnización por ocupación del fundo que se reclama, se entiende que la misma se refiere a la de servidumbre administrativa de electroducto y su fijación, a falta de acuerdo entre las partes, corresponde a la justicia federal (arts. 10 y 14, ley 19.552), no siendo, en consecuencia, competente el organismo para ello”(19).
Lo expuesto significa que en caso de falta de acuerdo entre el propietario del inmueble y el titular de la servidumbre administrativa de electroducto, la cuestión debe ser resuelta judicialmente, conforme las pautas señaladas.
Corresponde agregar que, en resguardo de los derechos e intereses de los propietarios de los predios afectados a las servidumbres administrativas de electroducto, al disponerse las ampliaciones del sistema de transporte, el ENRE exige que quien ejecute las obras realice las gestiones destinadas al pago de las indemnizaciones. Por ello, los contratos COM, que, como señalamos, son los instrumentos a través de los cuales se llevan a cabo las ampliaciones del sistema de transporte, establecen la obligación del contratista de pagar las indemnizaciones correspondientes derivadas de las servidumbres dentro de un plazo que en general es de dos años desde la firma del contrato. En caso de falta de acuerdo con el propietario o no se lo pudiera ubicar por motivos registrales, dominiales o catastrales, se prevé la obligación de promover acciones judiciales a los fines de lograr la constitución definitiva de la servidumbre conforme lo previsto en el art. 14, ley 19.552. Las mismas previsiones se contemplan en las licencias técnicas que emiten las transportistas concesionarias, dentro de cuya concesión tiene lugar la ampliación del sistema de transporte de energía eléctrica.
Para el caso en que tenga lugar la acción judicial para la determinación de la indemnización, resulta pertinente el pago de la indemnización por consignación por parte del titular de la servidumbre o de quien tiene a su cargo dicha obligación. En tal caso, debe tenerse presente que el Código Civil en el art. 758 establece que la consignación tiene fuerza de pago sólo cuando concurren todos los requisitos en cuanto a las personas, objeto, modo y tiempo. Sin estos requisitos, el acreedor no está obligado a aceptar el ofrecimiento del pago. Esto exige efectuar algunas consideraciones en cuanto al monto de la indemnización y a los intereses.
En cuanto al importe a consignar, éste debe estar justificado sobre la base de valuaciones del inmueble efectuadas por tasadores y considerando la metodología dispuesta por el ENRE en la res. 602/2001. Además, el monto indemnizatorio debe considerar los intereses correspondientes, lo cual da lugar a diferentes interpretaciones en cuanto al momento a partir del cual deben empezar a computarse. Al respecto, existen diversos criterios posibles: a) desde el dictado del acto de afectación del predio a la servidumbre administrativa de electroducto, b) a partir de la notificación de dicho acto administrativo al particular y c) desde el momento de la ocupación efectiva del terreno por el electroducto. Según lo establecido en el Código Civil, la servidumbre es una restricción al dominio, siendo preciso para que haya una servidumbre que el ejercicio del derecho de propiedad haya sido restringido por la desmembración de ciertos elementos contenidos en la idea originaria de este derecho. Al respecto, consideramos que el derecho a exigir la indemnización nace a partir del momento de la notificación del acto administrativo que dispone la afectación a SAE del predio. Ello así, ya que a partir de la notificación, el acto administrativo produce sus efectos jurídicos con la fuerza ejecutoria que le es propia. De esta forma, es a partir de este momento que el propietario ve restringido y limitado su derecho de propiedad sobre el inmueble afectado a SAE.
La jurisprudencia cuenta con numerosos precedentes en los que ha determinado el momento a partir del que se encuentra operada la mora en el pago de la indemnización. Al respecto, se han expresado los siguientes criterios: “Con relación a los intereses, deberán computarse desde el mes de octubre de 1999 hasta el efectivo pago, fecha en la cual tuvo lugar una intimación que fuera cursada por la propietaria de los fundos afectados a Transener reclamando el pago de los importes correspondientes a las restricciones de dominio que afectan a las parcelas; y en razón de no existir otra que importe la constitución en mora del deudor” (C. Fed. La Plata, sala 3ª, 16/9/2008, “Transener SA v. Magín SA s/constitución definitiva de servidumbre”); “Con relación a los intereses deberán computarse desde la fecha en que dieron comienzo las tareas cumplidas por la Concesionaria a los fines de la implementación del servicio. Dicho momento ha de fijarse para el día 29/1/1999, tal como lo sostiene la propia accionante a fs. 55, coincidentemente con la fecha en que fuera diligenciado el mandamiento de libre acceso” (C. Fed. La Plata, sala 3ª, 20/10/2008, “Transener SA v. Nunell s/constitución definitiva de servidumbre administrativa”); “Con relación a los intereses deberán computarse desde la fecha en que dieron comienzo las tareas cumplidas por la concesionaria a los fines de la implementación del servicio. Dicho momento ha de fijarse en el mes de febrero de 1999, a la luz de las intimaciones cursadas por los propietarios de los fundos afectados; en razón de ser ésa la fecha reclamada por la demandada” (C. Fed. La Plata, sala 3ª, 18/5/2006, “Transener SA v. Crescente s/constitución definitiva de servidumbre de electroducto”); “Con relación a los intereses, considero que en el caso deben liquidarse teniendo en cuenta el momento en que se ha producido efectivamente la restricción al dominio. Ello así, toda vez que la situación es análoga a la que se presenta en materia expropiatoria, de manera que así como en ésta se entiende que los intereses integran la indemnización cumpliendo la función de resarcir por la privación la cosa del mismo modo afecta al propietario del fundo sirviente la constitución de la servidumbre, desde que ésta se hace efectiva operándose a partir de entonces una limitación, que es la que se procura resarcir mediante los referidos intereses, durante el lapso que transcurre hasta el momento del pago” (Juzg. Fed. Azul, 2/3/2006, “Transener SA v. Falabella de Escudun, María Elvira s/indemnización por servidumbre art. 10, ley 19.552”); “Si es al comienzo de la colocación de las torres para transportar energía eléctrica cuando el propietario sufre la limitación a su dominio, en virtud de la imposición de una servidumbre de electroducto, es ésa la fecha a partir de la cual surge la obligación de resarcir el valor de la afectación” (C. Fed. San Martín, sala 2ª, 11/3/1999, “Club Náutico Hacoaj v. Segba”); “La mera constitución de la servidumbre, por su propia índole, origina derecho a indemnización, aunque falte o no se señale un perjuicio directo y concreto actual” disidencia de los Dres. Black y Renom (Corte Sup., 9/11/1982, “Gil, Rodolfo E. y otra v. Segba”).
Otra cuestión de interés es la tasa que debe aplicarse a fin de calcular los intereses. En los antecedentes antes citados fue aplicada la tasa pasiva promedio mensual que publica el Banco Central de la República Argentina.
- El Tribunal de Tasaciones de la Nación
La ley 19.552 en el art. 11, antes de la reforma introducida por el art. 83, ley 24.065, establecía: “Las acciones judiciales referidas en la presente ley tramitarán por el procedimiento del juicio sumario y la indemnización a pagar al propietario, si ella procediera, será fijada por el juez en base a las actuaciones y dictámenes que deberá elaborar para cada caso el Tribunal de Tasaciones creado por el art. 74, dec. 33.405/1944, del año 1944, ratificado por la ley 12.922, que será integrado a este solo efecto por un representante del titular de la servidumbre y uno del propietario del inmueble afectado. Dicho tribunal deberá pronunciarse dentro de los treinta días del requerimiento del juez, quien podrá prorrogar este plazo por igual término. Juntamente con el requerimiento al Tribunal de Tasaciones, el juez intimará a las partes para que dentro del término de diez días comparezcan sus representantes a integrar el Tribunal de Tasaciones, bajo apercibimiento de prescindir de su intervención”.
Si bien la intervención del Tribunal de Tasaciones ha sido eliminada de la ley 19.552, ello no impide su participación a los fines del cálculo indemnizatorio, como antecedente probatorio a los fines de facilitar el acuerdo de partes o la contienda judicial.
El Tribunal de Tasaciones fue creado por el dec. 33.405/1944, como una dependencia de la Dirección Nacional Inmobiliaria. En sus arts. 74 a 77 se estableció su competencia para la realización de tasaciones que fueran del interés del sector público o que fueran solicitadas por los particulares, sin que se hiciera referencia específica en cuanto a la determinación de las indemnizaciones por servidumbres administrativas de electroducto.
Al sancionarse la ley 19.552 el 4/4/1972, en su art. 11 se dispuso que la indemnización será “fijada por el juez en base a las actuaciones y dictámenes que deberá elaborar para cada caso el Tribunal de Tasaciones creado por el art. 74, dec. 33.405/1944, ratificado por la ley 12.922”. Sin embargo, cinco años más tarde, la ley 21.626 derogó los arts. 74 a 77 del dec. 33.405/1944, y fijó las funciones del Tribunal de Tasaciones, sin que se hiciera referencia a las servidumbres administrativas de electroducto (20). Lo mismo ocurrió en la reglamentación de la ley 21.626 dispuesta a través del dec. 3722/1977.
Posteriormente, en ejercicio de las facultades delegadas por la ley 25.414, el Poder Ejecutivo, mediante el dec. 1487/2001, sustituyó la ley 21.626, disponiendo que el Tribunal de Tasaciones actuara como organismo rector en el ámbito de las tasaciones, estableciendo normas y métodos de alcance nacional, incrementando los servicios a su cargo mediante la ampliación de sus facultades y funciones. Entre las nuevas funciones se determinó que el Tribunal de Tasaciones podrá practicar tasaciones de bienes muebles e inmuebles en juicios, cualquiera sea la materia y la jurisdicción, a propuesta de las partes o por designación de oficio. Asimismo, podrá el Tribunal de Tasaciones practicar tasaciones que le sean requeridas por cualquier persona física o jurídica. En este cambio normativo, tampoco fue mencionada específicamente la atribución de establecer metodologías para fijar las indemnizaciones por servidumbres administrativas de electroducto.
Invocando las normas indicadas, el tribunal dictó una serie de normas nacionales de valuación tendientes a unificar criterios a nivel nacional, entre las cuales se encuentra la norma TTN 13.1, del 3/5/2005, que regula la valuación de los bienes inmuebles en los casos de afectación a servidumbre administrativa de electroducto, siguiendo los mismos criterios que el ENRE había establecido al dictar la res. 425/2000, que, como hemos ya indicado, fue modificada por la res. 602/2001. Cabe destacar que, a esa fecha, la ley 19.552, al haber sido modificada por la ley 24.065, había eliminado en su texto la participación del Tribunal de Tasaciones.
La norma TTN 13.1 estableció la escala de valores que debe utilizarse para el cálculo indemnizatorio. Señala que “…las indemnizaciones por establecer se clasifican en las producidas por la construcción y/o reparación del electroducto y las que son motivadas por el electroducto en sí… Las segundas son de carácter permanente, son motivadas por la ocupación física del suelo y espacio aéreo y de las restricciones a que está sujeta la zona de afectación por servidumbre. En este caso, la determinación de la indemnización se regirá por la presente norma… La determinación de la indemnización por la existencia del electroducto en sí tiene carácter de permanente y debe tener en cuenta la disminución del valor económico del predio como consecuencia directa de la afectación y del uso y/o explotación a que estaba sometido el bien”.
En virtud de lo dispuesto por el art. 9º de ley 19.552 modificado por el art. 83 de ley 24.065, la norma TTN 13.1 realiza una serie de consideraciones respecto de la valoración de la tierra en condiciones óptimas. Allí señala que la valoración de la tierra debe interpretarse como el valor de mercado de la tierra libre de mejoras del inmueble afectado determinado por el método de comparación descripto en la norma TTN 3.x. Allí se dispone que el método de comparación precedentemente señalado “está basado en el principio de sustitución y permite determinar el valor de mercado de un bien y que su aplicación requiere: i) establecer las cualidades y características propias del bien a tasar que influyen en su valor; ii) analizar el segmento del mercado inmobiliario relativo a los bienes comparables al que se valora y, basándose en informaciones concretas sobre transacciones reales u ofertas, obtener valores al contado de dichos bienes en la fecha de tasación; iii) seleccionar de la información obtenida una muestra representativa de bienes comparables al que se valora, descartando aquellos que se desvíen por precios anormales o circunstancias especiales y homogeneizar los precios unitarios de los elementos de la muestra con el bien objeto de la tasación. Atendiendo a la fecha de los datos seleccionados y a las diferencias o analogías observadas entre las características: superficie, tipología y antigüedad de la edificación, entorno, o cualesquiera otras relevantes, de aquellos bienes y las del bien a tasar; iv) asignar el valor del inmueble en función del valor unitario obtenido utilizando. La utilización de este método exigirá como requisitos indispensables: i) la existencia de un marco representativo de bienes comparables y ii) disponer de datos suficientemente representativos de ofertas y/o ventas…”.
Finalmente, a los efectos de medir el grado de limitaciones impuestas por una servidumbre de electroducto, y en concordancia con la ley 19.552, modificada por ley 24.065, la norma TTN 13.1 señala que “resulta razonable establecer una escala de valores en base a la aptitud, destino o uso del suelo por el que atraviesa el electroducto. Asimismo, señala que la magnitud del perjuicio estará determinada por la relación entre la superficie afectada sobre la superficie total de la parcela y la forma en que el trazado del electroducto incide en la geometría del inmueble que será determinada en cada caso”.
VIII. CONCLUSIONES Y PROPUESTAS
Hemos considerado los aspectos relevantes de la problemática que presentan actualmente las servidumbres administrativas de electroducto. Constituyen un claro ejemplo en el que resulta necesario establecer un régimen que permita contemplar adecuadamente, con criterios de justicia y razonabilidad, los derechos privados que se ven afectados junto con el interés público comprometido. Para ello será necesario no sólo que las normas consideren íntegramente los derechos e intereses involucrados, fijando criterios uniformes, sino que además prevean procedimientos ágiles para la resolución de los conflictos que normalmente derivan de la afectación de inmuebles a la servidumbre administrativa de electroducto.
Por ello, a modo de síntesis del análisis efectuado y como propuesta que contribuya a alcanzar los propósitos indicados, señalamos lo siguiente:
a) Las regulaciones que fijen el alcance de las indemnizaciones derivadas de las limitaciones y restricciones al dominio deberían dejar establecidos con carácter general los conceptos que deben tenerse en cuenta y aquéllos que no deben ser considerados a los fines indemnizatorios (21). Las indemnizaciones deben ser íntegras en función de los daños y perjuicios sufridos por el propietario del inmuebles a partir de la afectación, debiendo sin embargo tenerse en cuenta que ellas son dispuestas por razones de interés público.
b) La determinación de la traza del electroducto por parte del ENRE debe contar con la adecuada y debida fundamentación técnica que avale sus fundamentos y razonabilidad.
c) Los procedimientos destinados a las ampliaciones de los sistemas de transporte y de distribución de energía eléctrica de los que deriven la afectación de inmuebles a la servidumbre administrativa de electroducto deben permitir la participación de los propietarios y ocupantes de dichos inmuebles.
d) Debe fijarse un procedimiento que permita la determinación de las indemnizaciones en sede administrativa, del cual surja el monto a pagar por el titular de la servidumbre administrativa de electroducto, sin perjuicio de la posibilidad para cualquiera de las partes de reclamar en sede judicial las diferencias que pudieran resultar por defectos o excesos en dicha determinación.
(1) Esta publicación la realizo con base en la exposición efectuada en la Comisión de Derecho Administrativo, de la Academia Nacional de Derecho, presidida por el Dr. Juan Carlos Cassagne. Agradezco los antecedentes normativos y jurisprudenciales facilitados por los Dres. Carlos Bourdieu y Rosario Pozo Gowland.
(2) Éstas son las fuentes principales de generación de energía eléctrica en la Argentina, cuya participación es la siguiente: térmica (gas y combustibles líquidos): 56,36%, hidroeléctrica: 36,36% y nuclear: 7,28%. Actualmente se encuentra en proceso de licitación, a través de Enarsa, el abastecimiento de energía eléctrica a través de fuentes renovables (eólica, biomasa, solar, etcétera).
(3) Debe tenerse presente que toda la actividad eléctrica generación, transporte y distribución se encuentra sometida a la jurisdicción federal en los casos establecidos a tal efecto en la ley 15.336, art. 6º. Lo mismo ocurre con las servidumbres administrativas de electroducto, que está sujeta a la jurisdicción federal o local de cada una de las provincias.
(4) La generación nuclear continuó a cargo del Estado Nacional a través de Nucleoeléctrica SA, en tanto que las centrales binacionales Yacyretá y Salto Grande constituyen emprendimientos binacionales, cuya energía es comercializada en el MEM a través de Ebisa, que también pertenece al Estado Nacional.
(5) Los Procedimientos para la Programación de la Operación, el Despacho de Cargas y el Cálculo de Precios y los Anexos vinculados al Transporte de Energía Eléctrica, pueden consultarse en la página web de Cammesa: www.cammesa.com/inicio.nsf/marconormativa.
(6) Las ampliaciones del sistema de transporte de energía eléctrica en alta tensión se llevaron a cabo a través de la primera y segunda vinculación de la Central Hidroeléctrica Yacyretá 286 y 600 km habilitadas en 1994 y 1996, de la cuarta línea del corredor Comahue-Buenos Aires 1281,8 km habilitada en 1999, y del Plan Federal I 4603 km, del cual unas obras fueron habilitadas y otras se encuentran en ejecución. El Plan Federal I será complementado por al Plan Federal II referido a líneas en 220 y 132 kV.
(7) Conf. POZO GOWLAND, Héctor, “Servidumbres administrativas de electroducto”, Revista de Derecho Administrativo, 1992.
(8) Conf. MARIENHOFF, Miguel S., “Servidumbre de electroducto. Su régimen jurídico”, Revista de Derecho Administrativo, 1996.
(9) El art. 1º de la ley 19.552 fue modificado por el art. 83 de la ley 24.065, que en su texto original disponía: “Toda heredad está sujeta a la servidumbre administrativa de electroducto que se crea por la presente ley, la que se constituirá en favor del Estado nacional o de empresas concesionarias de servicios públicos de electricidad de jurisdicción nacional”.
(10) Conf. res. ENRE 117/1996 y res. ENRE 1211/1999.
(11) Conf. res. ENRE 569/2009, por la que se dispuso la afectación a servidumbre administrativa de electroducto de de las parcelas por donde atraviesa la traza de la Línea de Interconexión Comahue-Cuyo, en su tramo norte.
(12) “Los recursos podrán fundarse tanto en razones vinculadas a la legitimidad, como a la oportunidad, mérito o conveniente del acto impugnado o al interés público”.
(13) Conf. PEYRANO, Jorge W., Medidas autosatisfactivas, Rubinzal-Culzoni, 1997.
(14) Conf. ALLENDE, Guillermo L., Panorama de derechos reales, La Ley, 1967, ps. 85 y 86.
(15) Conf. PAPAÑO – KOPER – DILLON – CLAUSSE, Derechos reales, t. I, 2ª edición, Astrea, p. 170.
(16) Conf. PAPAÑO – KOPER – DILLON – CLAUSSE, Derechos reales, cit., t. I, p. 216.
(17) Sobre el particular nos remitimos a los antecedentes que se expusieran en las publicaciones indicadas en las notas 6 y 7.
(18) Juzg. Fed. Azul, “Falabella de Escudum, María Elvira v. Transener s/indemnización por servidumbre”, expte. 17.362.
(19) Res. AU 4485/2002, dictada en el expte. 11.684/2002.
(20) Entre las atribuciones encomendadas se indicó: a) tasar los inmuebles sujetos a expropiación y dictaminar acerca de su valor en los casos previstos en la ley 21.499; b) tasar los inmuebles que el Gobierno nacional, sus entidades descentralizadas, autárquicas, empresas del Estado o la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires proyecten adquirir o enajenar y c) practicar las demás tasaciones que le sean requeridas por organismos nacionales, sean centralizados o no, o por la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires.
(21) Tal como ocurre, por ejemplo, con el daño estético o visual que se genera con la colocación de la torres de transmisión, que en general la jurisprudencia no considera a los fines indemnizatorios.