Título: La suspensión de los efectos de los actos administrativos
Autor: Pozo Gowland, Héctor M.
Publicado en: LA LEY1993-B, 424
Cita: TR LALEY AR/DOC/21565/2001
La sentencia de la sala I de la Cámara en lo Contencioso Administrativo Federal por la que hace lugar a una medida precautoria dictada respecto de la resolución que autorizó a una empresa privada a la prestación de un servicio público, hace oportuno considerar ciertos aspectos vinculados a la suspensión de los efectos de los actos administrativos.
Como es sabido los actos administrativos gozan de presunción de legitimidad y cuentan con la fuerza ejecutoria que –en el orden nacional– expresamente les otorga el art. 12 de la ley de procedimiento administrativo (en adelante LPA) –Adla, XXXII-B, 1752–). Ello da lugar a que la Administración se ubique en una peculiar posición, que la doctrina ha denominado de autotutela. Tal situación obedece a la propia dinámica del actuar del Estado y a las finalidades de interés público que el mismo persigue. Ella consiste básicamente en que la Administración por sí misma cuenta con la facultad de definir una situación jurídica sin necesidad de tener que recurrir a un juez –autotutela declarativa– y en la potestad de efectivizar materialmente la declaración contenida en el acto administrativo –autotutela ejecutiva–, salvo que la ley o la naturaleza del acto exigieran la intervención judicial art. 12 párr. 1° de la LPA (1). De esta situación deriva que los recursos que se interpongan contra los actos administrativos no suspendan su ejecución y efectos.
El justo equilibrio entre la libertad y la autoridad, entre el interés público y la vigencia de las garantías y derechos individuales constituye el ámbito natural en el que debe debatirse la cuestión acerca de la suspensión de los efectos de los actos administrativos. Dentro de dicho análisis deben tenerse presente sin embargo, diversos aspectos específicos que hacen al régimen legal aplicable a las relaciones entre la Administración y los administrados. Entre ellos tienen importancia el amplio ámbito de la realidad sobre la que actúa la Administración –si bien en proceso de achicamiento merced a la reforma del Estado y a la desregulación de la economía– y las numerosas prerrogativas con que la Administración cuenta frente a los particulares (necesidad del agotamiento previo de la vía administrativa para impugnar sus actos, atenerse al cumplimiento de estrictos y fatales plazos de procedimiento, dificultades para la efectiva e íntegra cancelación de los créditos contra la Administración aun cuando judicialmente se haya determinado su procedencia, etc.) Finalmente no debe olvidarse la preocupación de nuestra legislación por la vigencia del principio de legalidad en el actuar de la Administración, la aplicación de un estricto régimen de nulidades frente a los vicios de los actos administrativos y la imposibilidad legal para que en principio la Administración pueda revocar por sí los actos administrativos cuando hubieren generado derechos subjetivos en favor de los particulares incluso tratándose de actos nulos de nulidad absoluta. Todas estas circunstancias indican la importancia que reviste el régimen aplicable a la suspensión de los efectos de los actos dictados por la Administración.
Frente al régimen de autotutela de la Administración se encuentra el sistema de tutela cautelar en favor del administrado, el cual ante ciertas situaciones y bajo determinadas condiciones puede limitar la autotutela administrativa a través de la suspensión de los efectos de los actos administrativos. La tutela cautelar puede obtenerse mediante tres dispositivos legales:
a) en el marco de la Administración mediante la suspensión que esta última de oficio o a pedido de parte puede disponer conforme lo autoriza el art. 12 párr. 2° de la LPA;
b) en el marco de la jurisdicción judicial mediante la prohibición de innovar, que como una especie de las medidas cautelares establece el art. 230 del Cód. Procesal; y
c) en el marco del control constitucional mediante la medida de no innovar que judicialmente puede ser dispuesta con motivo de una acción de amparo, según lo prevé el art. 15 de la ley 16.986 (Adla, XXVI-C, 1491).
Estos dispositivos legales muchas veces resultan poco eficaces para lograr la adecuada tutela cautelar del administrado. En especial si se tiene en cuenta que la misma para ser eficaz debe ser adoptada en tiempo oportuno.
En el caso de la suspensión de los efectos de los actos administrativos por la propia Administración prevista en el art. 12 dice la LPA, ello constituye en principio una facultad discrecional. Si bien las causales en las que la suspensión procede son de importancia –razones de interés público, evitar perjuicios graves al interesado o que se alegue fundadamente una nulidad absoluta– es difícil que el mismo órgano emisor del acto admita la existencia de tales causales. Aun cuando pudiera ser dispuesta por el órgano superior, no es frecuente que ello ocurra en tiempo oportuno. Si se invocan razones de interés público, generalmente los motivos tenidos en cuenta para la emisión del acto son considerados más importantes que los alegados al solicitarse la suspensión. Los perjuicios graves al interesado en general son cuestionados en cuanto a su existencia y magnitud, considerándose incluso muchas veces que a todo evento los mismos podrán ser posteriormente compensados. Por último, si el acto administrativo efectivamente contiene vicios que fundadamente lo hacen nulo de nulidad absoluta el órgano competente directamente debe disponer su revocación, salvo que ello no proceda por estar configurado el supuesto previsto en el art. 17 de la LPA. Cuando se trata de actos administrativos nulos de nulidad absoluta que no estuvieren firmes y consentidos ni hubiesen generado derechos subjetivos que se estén cumpliendo, la suspensión de sus efectos es obligatoria para la Administración. Por el contrario, si los actos estuviesen firmes y consentidos y hubiesen generado derechos subjetivos que se estén cumpliendo, la Administración se encuentra inhabilitada para revocar o disponer la suspensión de sus efectos (confr. art. 17, LPA). De todas formas, lo cierto es que la práctica administrativa indica que no es frecuente que la propia Administración, y menos aún el mismo órgano emisor, dispongan la suspensión de los efectos de los actos administrativos dictados.
La prohibición de innovar exige el cumplimiento de los requisitos propios de las medidas cautelares: verosimilitud del derecho, peligro en la demora y contracautela (art. 230, Cód. Procesal). Su planteo respecto de actos administrativos plantea adicionalmente dificultades específicas que pueden obstaculizar su procedencia: a) falta de idoneidad de la prohibición de innovar para suspender los efectos de un acto administrativo, ya que tal medida tiende a que no se modifique una situación de hecho ya existente, cuando precisamente el administrado pretende todo lo contrario, vale decir que se suspenda la ejecución de un acto que al momento de solicitarse la medida cautelar ya se está cumpliendo. Ello hace que en sentido estricto corresponda la aplicación de una medida cautelar innovativa. Sin embargo la procedencia de esta última es considerada con mayor restricción que las demás medidas precautorias, además de contar con un requisito adicional como es la existencia de gravamen irreparable; b) que el objeto de la medida cautelar se confunda con el fondo de la cuestión reclamada como objeto de la demanda, en cuyo caso la medida precautoria –que tramita inaudita parte– podría tener el mismo resultado que la sentencia final sin que fuese necesario la tramitación de todo el juicio; y c) que se aplique un exigente criterio respecto de la verosimilitud del derecho cuya acreditación no se alcance con la prueba acompañada –principalmente la documental–, ya que en tal caso podría configurarse una violación a la división de poderes, por cuanto la suspensión y eventual anulación de un acto administrativo por parte del Poder Judicial sólo procede en ejercicio del control de legalidad y cuando esta última está fundadamente demostrada.
Por último, la prohibición de innovar con motivo de una acción de amparo comparte el carácter restringido con el cual es considerada la procedencia de toda acción fundada en la ley 16.986.
La naturaleza y exigencias de los mecanismos mencionados para obtener la protección preventiva frente a los actos administrativos en ejecución exigen extremar las posibilidades que sobre el particular ofrecen las disposiciones legales vigentes. Tal es el caso de continuar en el ámbito judicial el pedido efectuado en sede administrativa de suspensión de los efectos del acto administrativo fundado en la causal de nulidad absoluta en los términos del art. 12 de la LPA, y que fue denegado en forma expresa o tácita por la vía del silencio como ocurre generalmente. A las razones que, sobre la conveniencia de utilizar este dispositivo han sido desarrolladas por Hutchinson (2), cabe agregar las siguientes:
a) Tratándose de actos administrativos nulos de nulidad absoluta que no estuvieren firmes y consentidos ni hubieren generado derechos subjetivos que se estén cumpliendo, constituye un deber de la Administración su revocación o al menos la suspensión de sus efectos (art. 17 LPA).
b) En el caso de actos nulos de nulidad absoluta que estuvieren firmes y consentidos y hubieren generado derechos subjetivos que se estén cumpliendo la Administración se encuentra impedida de disponer su revocación (art. 17 LPA). De Estrada y Comadira consideran que la Administración puede igualmente dictar la suspensión de los efectos de estos actos (3). No compartimos tal posición ya que el art. 17 in fine de la LPA prohíbe expresamente que respecto de tales actos sea la propia Administración la que impida la subsistencia de sus efectos pendientes, lo que lógicamente ocurriría si dispusiese la suspensión de los mismos. En sentido coincidente Gordillo y Hutchinson consideran que la prohibición de revocación por la Administración respecto del acto nulo de nulidad absoluta dispuesto en el art. 17 de la LPA impide que la Administración suspenda sus efectos futuros (4). En consecuencia debe considerarse libre el acceso a la Justicia para solicitar la suspensión de los efectos del acto administrativo nulo de nulidad absoluta firme y consentido y hubiere generado derechos subjetivos que se estén cumpliendo.
c) El texto del art. 12 de la LPA dispone que la decisión de la Administración respecto del pedido de suspensión del acto constituye una facultad discrecional. Sin embargo si tal solicitud fue alegada fundadamente en una nulidad absoluta, como ocurre frecuentemente, procede plenamente el control judicial de legalidad a través de la solicitud que a tal fin efectúe el interesado al rechazo de la suspensión.
d) Al estar la justicia autorizada para la revocación de actos nulos de nulidad absoluta, lógicamente también procede que disponga la suspensión de sus efectos cuando quien lo solicita acredite fundadamente los vicios que afecten el acto.
e) El particular bien puede dirigir el pedido de suspensión directamente a la máxima autoridad administrativa, ya que el art. 12, par. 2° de la LPA dice que “la Administración podrá” y no que “el órgano emisor del acto podrá”. De esta manera puede agotarse directamente la vía administrativa, y obtenerse así la habilitación para la declaración judicial de suspensión. En tal caso y por razones de similitud puede analógicamente aplicarse el plazo del art. 91 del decreto 1759/72 (Adla, XXXII-B, 2125) previsto para la resolución del recurso jerárquico, el cual con la reforma introducida por el decreto 1883/91 establece el término de 30 días para resolver sin que sea necesario pedir pronto despacho para que se produzca la denegatoria por silencio.
Los comentarios precedentes ponen de manifiesto la importancia que reviste el ejercicio de la facultad de suspender los efectos de los actos administrativos, tanto en sede administrativa como en el ámbito judicial. Ello permitirá asegurar un auténtico y oportuno control de legalidad que garantizará la vigencia de los derechos individuales y evitará eventuales reclamaciones por los daños y perjuicios derivados de la aplicación de actos ilegítimamente dictados.
Especial para La Ley. Derechos reservados (ley 11.723).
(1) GRECCO, Carlos M., “Autotutela administrativa y procesos judicial”, LA LEY, 1980-B, 906.
(2) HUTCHINSON, Tomás, “La suspensión de los efectos del acto administrativo como medida cautelar propia del proceso administrativo. Su aplicación en el orden nacional”, ED, t. 124-677).
(3) DE ESTRADA, J. R., “La revocación por ilegitimidad del acto administrativo irregular”, LA LEY, 1976-D, 827; COMADIRA, J., “La anulación de oficio del acto administrativo”, fs. 182.
(4) GORDILLO, A., “Tratado de Derecho Administrativo”, t. III, p. VI-17; HUTCHINSON, T., “Ley nacional de procedimientos administrativos”, t. 1, p. 377.