Título: Ejecución de sentencias que condenan al Estado Nacional a pagar sumas de dinero y el cómputo de sus intereses
Autor: Pozo Gowland, Francisco
Publicado en: LA LEY 15/04/2021, 15/04/2021, 6
Cita Online: AR/DOC/928/2021
Sumario: I. Introducción.— II. El caso.— III. Régimen de ejecución de sentencias contra el Estado Nacional.— IV. El cómputo de los intereses.— V. Conclusiones.
(*)
I. Introducción
En el presente comentario nos referiremos a la sentencia dictada por la Corte Suprema de Justicia de la Nación el 03/12/2020 en la causa “Recurso de hecho deducido por la demandada en la causa Martínez, Gabriel Rubén c/ Estado Nacional Ministerio del Interior Policía Federal Argentina s/ daños y perjuicios” (1) en la cual el tribunal se pronunció sobre el cómputo de los intereses en el caso de ejecución de sentencias en las cuales se condena al Estado Nacional a pagar sumas de dinero.
En atención a la cantidad de sentencias que adquieren firmeza cada año en las cuales se condena al estado al pago de sumas dinero, entendemos que el fallo en comentario resulta un precedente de vital importancia en la materia.
II. El caso
Gabriel Martínez, bombero de la Policía Federal Argentina, demandó al Estado Nacional por los daños a la salud que le produjo el uso de trajes de amianto en ejercicio de sus funciones.
El 29/12/2016 la Sala II de la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Civil y Comercial Federal confirmó, en lo sustancial, la sentencia de primera instancia que había condenado al Estado Nacional al pago de la indemnización por daños y perjuicios.
El crédito reconocido debía ejecutarse de acuerdo con el régimen previsto en el art. 22 de la ley 23.982 y el art. 170 de la ley 11.672, por lo cual el 20/04/2017 se expresó el monto de capital e intereses adeudados hasta ese momento y el Estado llevó a cabo la previsión presupuestaria correspondiente, dando pago a dicho importe el 16/05/2018.
En la etapa de ejecución de sentencia la parte actora reclamó el pago de los intereses devengados entre el 20/04/2017, fecha de la expresión del capital e intereses en la liquidación aprobada de autos, base sobre la cual el Estado Nacional había efectuado la previsión presupuestaria, y el 16/05/2018, fecha en la cual se efectuó el pago de la deuda, y presentó una liquidación.
El Estado Nacional se opuso a la pretensión de la actora señalando que no existía mora que justificara el cálculo de intereses, ya que se había dado cumplimiento con el procedimiento de ejecución previsto en las leyes 11.672 y 23.982; y, subsidiariamente, practicó una liquidación diferente a la presentada por la parte actora.
Tanto en primera instancia como en la Cámara se hizo lugar al reclamo de los intereses complementarios efectuados por la actora.
La Corte Suprema, luego de declarar procedente el recurso extraordinario interpuesto por el Estado Nacional, se refirió al régimen previsto por el art. 170 de la ley 11.672, incorporado por el art. 68 de la ley 26.895. Así, señaló que el plazo especial de pago establecido por el art. 170 de la ley 11.672 se justifica en los “fines propios del régimen en punto a armonizar la administración racional de los fondos públicos y los derechos patrimoniales de los particulares debatidos en el ámbito de la justicia. Esos fines —por el contrario— son de suyo inconducentes para fundar la improcedencia de los intereses durante la tramitación del pago, ante la falta de previsión expresa que los excluya y habida cuenta de que la oportunidad del pago, aun cuando se prevé un orden de prelación, está condicionada por la disponibilidad de los fondos que unilateralmente apruebe el Estado en el presupuesto nacional”.
Por último, se destacaron dos cuestiones. En primer lugar, se indicó que los intereses moratorios deben computarse hasta la cancelación del crédito en orden a satisfacer su integridad y producir el efecto liberatorio del pago para el deudor, en virtud de lo dispuesto por el art. 870 del Código Civil y Comercial de la Nación, de modo tal que no puede reputarse efectos extintivos al pago que no computa intereses hasta la íntegra satisfacción de la deuda.
Por otro lado, se señaló que la sentencia definitiva dictada en autos había condenado al Estado Nacional a pagar el capital, con más sus intereses hasta su cancelación, decisión pasada en autoridad de cosa juzgada, a la Información Legal 1 cual la Corte Suprema le ha reconocido, en diversos precedentes (2), jerarquía constitucional, en razón de que la inalterabilidad de los derechos definitivamente adquiridos por sentencia firme reconoce fundamento en los derechos de propiedad y defensa en juicio (3) y que la estabilidad de las decisiones jurisdiccionales constituye un presupuesto ineludible de la seguridad jurídica (4).
III. Régimen de ejecución de sentencias contra el Estado Nacional
El reciente fallo dictado por la Corte Suprema constituye una buena oportunidad para reseñar, brevemente, la evolución del régimen de ejecución de sentencias de dar sumas de dinero contra el Estado Nacional, de modo tal de precisar la importancia de la doctrina del fallo en comentario.
Hasta finales del siglo XIX la jurisprudencia entendía que a los fines de poder demandar al Estado Nacional era necesario contar con una venia legislativa (5).
En 1900 se sancionó la ley 3952, de demandas contra la Nación, eliminando el requisito jurisprudencial de la venia legislativa respecto de las acciones civiles deducidas contra la Nación en su carácter de persona jurídica, reemplazándolo por el de una reclamación administrativa previa.
El art. 7 de la referida ley dispuso que “Las decisiones que se pronuncien en estos juicios cuando sean condenatorios contra la Nación, tendrán carácter meramente declaratorio, limitándose al simple reconocimiento del derecho que se pretenda”.
Sin perjuicio de que el art. 7 no fue expresamente derogado, posteriormente se fueron dictando diversas normas y sentencias que condicionaron su aplicación.
La ley 12.961, de contabilidad, sancionada en 1947, facultó en su art. 19 al Poder Ejecutivo para autorizar la apertura de créditos dando cuenta al Congreso, “para el cumplimiento de sentencias judiciales firmes” y quedando tales créditos incorporados al presupuesto general, régimen similar al que previó luego el Decreto Nº 679/88 (6).
Desde la perspectiva jurisprudencial, la Corte Suprema emitió diversos fallos vinculados a la vigencia del art. 7 de la ley 3952. En primer lugar, hay que señalar que justificó su constitucionalidad mediante diferentes motivos: (i) lo dispuesto por los ex arts. 4, 17 y 67 (incs. 1 a 8) y 86 (inc. 13) de la Constitución Nacional (actuales arts. 4, 17, 75, incs. 1 a 8 y 100, inc. 7) en cuanto atribuyen al Congreso la facultad de crear recursos, imponer contribuciones, arreglar el pago de las deudas del Estado y determinar el destino de las rentas públicas (7), (ii) el interés de no perturbar el buen orden de las finanzas estatales y de no perjudicar el servicio público o menoscabar o anular un interés tan legítimo como el que se tratara de satisfacer (8) y (iii) el propósito de no interferir con la buena marcha de los poderes públicos y la necesidad de estos de independencia en el ejercicio de sus funciones (9).
Posteriormente, la Corte Suprema excluyó la aplicación del art. 7 en ciertas situaciones, señalando que el referido artículo no impide alegar la compensación contra la Nación (10), que la existencia constitucional de la indemnización previa en casos de expropiación era incompatible con el mero carácter declaratorio de la sentencia que fijaba tal indemnización (11) y que existía frustración de normas constitucionales si se otorgaba carácter declarativo a la sentencia que había hecho lugar a un interdicto posesorio ordenando la devolución de bienes de los que se había privado ilegítimamente al actor (12).
Los juicios de desalojo promovidos contra el Estado Nacional fueron los que dieron lugar a una nueva interpretación del art. 7 y el carácter declarativo de las sentencias condenatorias, en atención a la reticencia del Estado a cumplir con ellas.
En el caso “Pietranera” (13), de 1966, se precisaron los alcances del art. 7, intimándose al Estado Nacional a que en el término perentorio de 10 días manifieste en qué fecha desocuparía el inmueble bajo apercibimiento de fijarla judicialmente.
En dicha oportunidad, la Corte Suprema indicó “Que la regla del art. 7º de la ley 3952 ha de entenderse en su significado cabal. Su propósito no es otro que evitar que la Administración pública pueda verse colocada, por efecto de un mandato judicial perentorio, en situación de no poder satisfacer el requerimiento por no tener fondos previstos en el presupuesto para tal fin o en la de perturbar la marcha normal de la Administración pública. Desde ese punto de vista, la norma aludida es razonable. Pero en modo alguno significa una suerte de autorización al Estado para no cumplirlas sentencias judiciales. Ello importaría tanto como colocarlo fuera del orden jurídico, cuando es precisamente quien debe velar con más ahínco por su respeto”.
Respecto de las entidades descentralizadas, en un primer momento estuvieron el margen del privilegio (14), luego fueron incluidas siempre que cumplieran “funciones típicamente estatales” (15), o en la medida que desarrollaran actividades comerciales o industriales (16).
La doctrina mayoritaria no solo coincidía con la postura expuesta por la corte en el fallo “Pietranera”, sino que incluso algunos consideraban al art. 7 como inconstitucional (17).
En 1966, mismo año en el que se dictó el fallo “Pietranera”, se sancionó la ley 16.986 disponiendo en el art. 12 que la sentencia que admita la acción de amparo deberá contener: (i) La mención concreta de la autoridad contra cuya resolución, acto u omisión se concede el amparo; (ii) La determinación precisa de la conducta a cumplir, con las especificaciones necesarias para su debida ejecución; y (iii) El plazo para el cumplimiento de lo resuelto.
En atención a los diversos fallos dictados por la Corte Suprema, en los cuales se había limitado el carácter declarativo dispuesto por el art. 7 de la ley 3952, fue que el Poder Ejecutivo Nacional dictó el decreto 679/1988, mediante el cual reglamento el referido artículo.
En sus considerandos no solo señaló que Corte Suprema en el fallo “Pietranera” había establecido un criterio más flexible en torno a los alcances y aplicación del art. 7, sino que también se destacó que dicha doctrina había sido mantenida por las posteriores integraciones de la Corte Suprema (18).
Por tal motivo, en el referido decreto, se fijó un procedimiento para el cumplimiento de las sentencias en las cuales se condenaba al Estado al pago de sumas de dinero, estableciéndose que debían incluirse las partidas “en el próximo o próximos proyectos de presupuesto general los fondos necesarios” y que “Dicho pago podrá concretarse en uno o más ejercicios fiscales”.
Posteriormente, el art. 22 de la ley 23.982 dispuso que “A partir de la entrada en vigencia de la presente ley, el Poder Ejecutivo nacional deberá comunicar al Congreso de la Nación todos los reconocimientos administrativos o judiciales firmes de obligaciones de causa o título posterior al 1 de abril de 1991 que carezcan de créditos presupuestarios para su cancelación en la ley de presupuesto del año siguiente al del reconocimiento.
El acreedor estará legitimado para solicitar la ejecución judicial de su crédito a partir de la clausura del período de sesiones ordinario del Congreso de la Nación en el que debería haberse tratado la ley de presupuesto que contuviese el crédito presupuestario respectivo”.
A su vez, el art. 68 (19) de la ley 26.895, incorporado como art. 170 de la ley 11.672 complementaria permanente de presupuesto (20), fijó las pautas a las que deben someterse para su cancelación las condenas dinerarias a cargo del Estado Nacional.
Dicho artículo establece que, si el crédito presupuestario no es suficiente en el ejercicio en el que corresponde satisfacer el pago, el Poder Ejecutivo debe arbitrar las medidas necesarias para su inclusión en el ejercicio siguiente, para lo cual la jurisdicción deudora deberá tomar conocimiento fehaciente de la condena antes del 31 de julio del año correspondiente al envío del proyecto. También dispone que las condenas serán satisfechas con los recursos que anualmente autorice el Congreso “siguiendo un estricto orden de antigüedad conforme la fecha de notificación judicial”; y que, producido “su agotamiento”, se atenderá “el remanente con los recursos que se asignen en el ejercicio fiscal siguiente”. Asimismo, se otorga al Estado Nacional la prerrogativa de diferir por única vez el pago de la condena en el supuesto de que se agote la partida presupuestaria correspondiente al ejercicio en el que se encontraba prevista su cancelación.
Este era el panorama normativo y jurisprudencial hasta el dicto del fallo en comentario, en donde, aplicándose el régimen reseñado en los párrafos anteriores, la Corte Suprema se expidió sobre el cálculo de los intereses.
IV. El cómputo de los intereses
Como indicamos anteriormente, la Corte Suprema se pronunció respecto de la pretensión de la actora de que el Estado Nacional efectúe el pago de los intereses devengados entre el 20/04/2017, fecha de la expresión del capital e intereses en la liquidación aprobada de autos, y el 16/05/2018, fecha en la cual se efectuó el pago de la deuda.
El Estado Nacional se opuso con sustento en que había cumplido con el procedimiento previsto en tales normas por lo que no existía mora que justificara el cálculo de intereses.
Aplicando el régimen reseñado en el punto anterior fue que la Corte Suprema concluyó en que “para la cancelación de los reconocimientos judiciales firmes sujetos al procedimiento del art. 170 de la ley 11.672, el Estado Nacional deberá adoptar las medidas necesarias para que la previsión presupuestaria sea comprensiva del capital de condena y de los intereses devengados hasta su efectivo pago. De otro modo, además de los perjuicios señalados, la sujeción de los accesorios a sucesivas previsiones presupuestarias frustraría los fines propios del régimen establecido por dicha norma pues atentaría contra la racional administración de los fondos públicos y los derechos patrimoniales de los particulares”.
Como indiqué anteriormente, la Corte Suprema se basó en dos argumentos a los fines de arribar a esta conclusión, la necesidad de cumplir con el requisito de integralidad del pago a los fines de asignarle efectos extintivos; y el alcance de la cosa juzgada, en atención a que la sentencia definitiva dictada en autos había condenado al Estado Nacional a pagar el capital, con más sus intereses hasta su cancelación.
Respecto del primer punto, cabe recordar que el art. 865 del Cód. Civ. y Com. establece que “Pago es el cumplimiento de la prestación que constituye el objeto de la obligación”, el art. 867 que “El objeto del pago debe reunir los requisitos de identidad, integridad, puntualidad y localización” y el art. 870 que “Si la obligación es de dar una suma de dinero con intereses, el pago solo es íntegro si incluye el capital más los intereses”.
En oportunidad de comentarse estos artículos se ha señalado que “el pago debe cumplir con determinados requisitos que determinen su exactitud en cuanto a coincidencia o adecuación de la prestación realizada con la originariamente debida” (21), y respecto del requisito de integralidad que “también alcanza a las obligaciones de dar sumas de dinero, respecto de las cuales el art. 870 del Código dispone: “Si la obligación es de dar suma de dinero con intereses, el pago solo es íntegro si incluye el capital más los intereses”. De tal modo, el pago que no cubre los accesorios de la deuda, entre los que se incluyen los ya citados intereses y, también, las costas del proceso en que se ha reclamado el cumplimiento de la obligación, no puede considerarse íntegro” (22).
Por este motivo es que, al haber el Estado Nacional efectuado el pago de los intereses devengados hasta el 20/04/2017, fecha de la expresión del capital e intereses en la liquidación aprobada de autos, y no hasta el 16/05/2018, fecha en la cual se efectuó el pago de la deuda, la Corte Suprema hizo lugar a la pretensión de la parte actora.
Por otro lado, el Tribunal destacó que se había condenado al Estado Nacional al pago del capital, con más sus intereses hasta su cancelación, y que dicha sentencia había adquirido firmeza, por lo cual no podía ser cuestionada con posterioridad, haciendo referencia a la jerarquía constitucional de la cosa juzgada.
V. Conclusiones
La propia Corte Suprema destaca la importancia de la cuestión, en atención a la cantidad de sentencias definitivas en las cuales el Estado Nacional es condenado al pago de una suma de dinero. En este sentido, señala “Que esta Corte no puede dejar de advertir que la cuestión aquí planteada se reitera en un importante número de causas, ocasionando inconvenientes en las ejecuciones de sentencias dinerarias dictadas contra el Estado Nacional. En efecto, situaciones como la suscitada en el sub lite provocan la extensión en el tiempo de los pleitos con perjuicio tanto para el erario público—por el devengamiento de intereses— como para los acreedores —por la dilación en la percepción íntegra de su crédito— y para el propio servicio de justicia —habida cuenta de la litigiosidad que ello provoca y los ingentes recursos que deben destinarse para su resolución—”.
Como hemos destacado en el presente, el procedimiento para demandar al Estado Nacional ha evolucionado, tanto jurisprudencial como normativamente, habiéndose superado la doctrina de la venia legislativa y el carácter declarativo de las sentencias condenatorias contra el Estado, contando en la actualidad, y a partir de lo resuelto por la Corte Suprema en el fallo en comentario, con mayores precisiones respecto del alcance de las sentencias en las cuales se condena al estado al pago de una suma de dinero.
(*) Abogado (UCA). Especialización en Derecho Administrativo Económico (UCA). Posgrado Derecho de los Hidrocarburos y la Industria Energética (UCA).
(1) CS, “Martínez, Gabriel Rubén c. Estado Nacional Ministerio del Interior Policía Federal Argentina s/ daños y perjuicios”, 03/12/2020, AR/JUR/65281/2020.
(2) CS, “Campomar S.A. c/ Fisco Nacional (Dirección General del Impuesto a los Réditos) s/ repetición”, 09/12/1952; “Piñeiro de Alonso, Hermelina y otra c/ M. de, Baieli Asunción y ocupantes s/ desalojo”, 11/08/1961; “Valle, Manuel A. c/ Iglesias, Alfredo J.”, 30/05/1962.
(3) CS, “Ferrari, Daniel C. y otros c/ Peiti, Ramón s/ desalojo”; 22/04/1964, “Schmerkin, Sara, y otros c/ Benilux S.R.L.”, 28/08/1944; “Bemberg, Otto Eduardo y otros c/ Fisco Nacional s/ nulidad, revisión y repetición”, 29/12/1971.
(4) CS, “Egues, Alberto José c/ Buenos Aires, Provincia de s/ daños y perjuicios (error judicial)”,
29/10/1996, AR/JUR/2702/1996; “Sánchez de Oesterheld, Elsa Sara y otros c/ Ediciones Record S.A. s/ nulidad de marca”, 10/07/2018, AR/JUR/30592/2018.
(5) CS, “Cammaver, Gustavo c/ Gobierno Nacional”, 20/05/1931, “Aubone, Carlos c/ Nación”, 27/06/1930 entre otros.
(6) MAIRAL, H. A., “La evolución del régimen de sentencias contra la Nación”, LA LEY, 1988-E, 1203. En igual sentido la ley de contabilidad, decreto-ley 23.354/56, en su art. 17.
(7) CS, “Cía. Liquidadora de la Exposición Continental c/ Gobierno Nacional”; “Fisco Nacional c/ Zumalacárregui”.
(8) CS, “Roselli, Eliseo F. c/ Prov. de Bs. Aires”, 15/03/1933.
(9) CS, 13/03/1940, “Nación c/ Bianchi, Domingo y otros”, 13/03/1940.
(10) CS, “Nación c/ Industrial del Norte de Santa Fe Ltda. S.A. Ingenio Arno”, 22/11/1979.
(11) CS, “Nación c/ Bianchi, Domingo y otros s/ expropiación”, 13/03/1940; “Nación c/ Olivera, Ramón s/ expropiación”, 06/08/1957 entre otros.
(12) CS, “La Editorial, S.A. c/ Nación. Nación c/ Colombo, Mario E”, 14/04/1959.
(13) CS, “Pietranera, Josefa y otros c/ Nación. Chiodetti, Remo José y otros c/ Nación”, 07/09/1966.
(14) CS, “Señores Barros y Sigal c/ Administración de los Ferrocarriles del Estado”, 28/09/1926.
(15) CS, “Figueroa, Andrés Alejandro c/ Universidad Nacional de Buenos Aires. Lescano, Enedin c/ Nación”, 03/08/1962.
(16) CS, “Gay Rivera, Liliana Rosa Antonia c/ Dirección Nacional de Industrias del Estado -DINIE-“, 08/19/1967.
(17) SPOTA, A. G., “Sentencias de condena contra la Nación, su ejecutoriedad”, LA LEY 124-1330; FIORINI, B., “Derecho Administrativo”, Abeledo-Perrot, Buenos Aires, 1976, t. II, ps. 675; DIEZ, M., “Derecho Administrativo”, Plus Ultra, Buenos Aires, 1972, t. IV, ps. 216-217; BIANCHI, A. B., “Inconstitucionalidad sobreviniente del art. 7 de la Ley de Demandas contra la Nación”, ED 118-827.
(18) Por ejemplo, CS, “Lanús de Bonorino Peró, María Rosa y otra c/ Nación”, 03/06/1970; “Romera de Rodríguez, Lucrecia Gloria c/ Nación Argentina”; “Mazzuca, Alejandro c/ Universidad Nacional de La Plata.”, entre otros.
(19) “Los pronunciamientos judiciales que condenen al Estado nacional o a alguno de los entes y
organismos que integran la administración nacional al pago de una suma de dinero o, cuando sin hacerlo, su cumplimiento se resuelva en el pago de una suma de dinero, serán satisfechos dentro de las autorizaciones para efectuar gastos contenidas en las distintas jurisdicciones y entidades del presupuesto general de la administración nacional, sin perjuicio del mantenimiento del régimen establecido por las leyes 23.982 y 25.344.
En el caso de que el presupuesto correspondiente al ejercicio financiero en que la condena deba ser atendida carezca de crédito presupuestario suficiente para satisfacerla, el Poder Ejecutivo nacional deberá efectuar las previsiones necesarias a fin de su inclusión en el ejercicio siguiente, a cuyo fin las jurisdicciones y entidades demandadas deberán tomar conocimiento fehaciente de la condena antes del día 31 de julio del año correspondiente al envío del proyecto, debiendo incorporar en sus respectivos anteproyectos de presupuesto el requerimiento financiero total correspondiente a las sentencias firmes a incluir en el citado proyecto, de acuerdo con los lineamientos que anualmente la Secretaría de Hacienda establezca para la elaboración del proyecto de presupuesto de la administración nacional. Los recursos asignados anualmente por el Honorable Congreso de la Nación se afectarán al cumplimiento de las condenas por cada servicio administrativo financiero, siguiendo un estricto orden de antigüedad conforme la fecha de notificación judicial y hasta su agotamiento, atendiéndose el remanente con los recursos que se asignen en el ejercicio fiscal siguiente”.
(20) t.o. dec. 740/2014.
(21) LORENZETTI, Ricardo Luis, “Código Civil y Comercial de la Nación. Comentado”, Rubinzal Culzoni Editores, Ciudad de Buenos Aires, 2015, t V, ps. 345.
(22) Ibidem, ps. 346/347.