Título: Control judicial en materia de seguros. La naturaleza y el contenido del acto a los fines de la competencia
Autor: Pozo Gowland, Héctor M.
Publicado en:
Cita: TR LALEY 0003/014521
SUMARIO:
I. Introducción.- II. El caso.- III. El sistema de recursos de la ley 20091 .- IV. La sentencia de Cámara.- V. Doctrina de la sentencia comentada: a) Impugnación de las resoluciones de la Superintendencia de Seguros de la Nación que otorgan o deniegan autorizaciones a sociedades de seguros a operar en determinado tipo de operaciones; b) La naturaleza de la cuestión a resolver como factor determinante en la atribución de la competencia.- VI. Las dificultades en la definición de causas contencioso-administrativas en el orden federal y del concepto de normas de derecho administrativo como factores determinantes de la competencia contencioso-administrativa
I. INTRODUCCIÓN
Determinar si una causa es de la competencia de los tribunales contencioso-administrativos ha sido históricamente en muchos casos una cuestión compleja e incierta.
Hace más de cuarenta años Fiorini expresaba: “La competencia contencioso-administrativa responde, entonces, a una división del trabajo judicial por ciertos órganos del Poder Judicial… Sin embargo, la dificultad de fijar un concepto preciso sobre lo que es la materia de esta competencia la exhiben las diversas y diferentes interpretaciones que se han hecho, ya sean las realizadas por el Poder Judicial o las establecidas por el legislador… El legislador nacional que ha establecido esta competencia no ha definido ni destacado una pauta de lo que debe entenderse por competencia contencioso-administrativa. En los varios cuerpos legales donde se ha instituido esta competencia sólo se traslada a la magistratura judicial la función de distinguir qué debe entenderse por esta materia… El legislador ha establecido esta competencia sin ninguna esclarecida dilucidación doctrinaria; por el contrario, ésta ha sido creada por circunstancias eventuales y muy poco serias. Las leyes 12967 , 13278 , 13998 y el decreto ley 1285/1958 son las mejores pruebas de lo que aquí se afirma. Un breve análisis demostrará que el legislador nacional no ha tenido jamás una noción clara para determinar o indicar los elementos esenciales de la competencia contencioso-administrativa” (1).
Veinte años más tarde Liliana Heiland señalaba: “¿Ante qué juez puede iniciarse un proceso? En apariencia, es este un sencillo cuestionamiento que, sin embargo, adquiere peculiares e intrincados perfiles cuando en el proceso interviene como parte la Administración Pública, en cualquiera de sus manifestaciones. Los problemas que esa presencia apareja no son, por cierto, nuevos ni exclusivos de nuestro país y tienen el agravante de afectar en forma más o menos intensa a todos aquellos que intervienen en el proceso (Administración, administrado y tribunales) . En términos generales, podría decirse hoy que el componente esencial que impone la jurisdicción contencioso-administrativa es la materia contencioso-administrativa. Las confusiones comienzan al intentar circunscribir los alcances de esa materia. Y ello ocurre, fundamentalmente, porque el tema presupone delimitar los alcances de las nociones de derecho administrativo y Administración Pública. Conceptos que por soportar directamente los contragolpes de las grandes transformaciones sociales intentan forzadamente reconducirlas” (2).
En fecha más reciente Mónica G. Blanco da cuenta de la multiplicidad de conflictos y divergencias que actualmente se siguen planteando al momento de determinar si una causa es de la competencia de los tribunales contencioso-administrativos (3).
La sentencia dictada por la C. Nac. Cont. Adm. Fed. en los autos “Protección Mutual de Seguros del Transporte Público de Pasajeros y otros v. Estado Nacional – Superintendencia de Seguros de la Nación” muestra las dificultades que persisten al momento de determinar esta competencia.
El fallo presenta dos cuestiones de interés. Una específica, vinculada a la competencia para la revisión judicial de la autorización otorgada por la Superintendencia de Seguros de la Nación a favor de una aseguradora para operar en la cobertura de determinados seguros. Otra más genérica, referida a la naturaleza del acto impugnado como factor determinante a los fines de la competencia para la revisión judicial. La sentencia es un buen motivo para reflexionar acerca de los conflictos de competencia.
II. EL CASO
La Superintendencia de Seguros de la Nación autorizó a una aseguradora a operar la cobertura del seguro de responsabilidad civil de automotores destinados al transporte público de pasajeros. Otra aseguradora cuestionó dicha autorización. Invocó que ésta produce diferentes efectos en la esfera patrimonial y de intereses de los restantes oferentes del mercado asegurador. Por tal motivo, luego de deducir recursos de reconsideración y de alzada, promovió la impugnación judicial contra las resoluciones que otorgaron la autorización y rechazaron los recursos en los términos del art. 24 , LNPA.
Declarada la admisibilidad formal de la acción contencioso-administrativa en primera instancia, donde también se concedió la medida cautelar que dispuso la suspensión de la autorización, ambas cuestiones fueron apeladas por la Superintendencia de Seguros de la Nación y por la sociedad aseguradora beneficiaria de la autorización. Respecto de la competencia, la Superintendencia de Seguros de la Nación adujo que la ley 20091 , al establecer el régimen para las entidades de seguros y su control, dispuso en materia de recursos en forma excluyente la intervención de la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Comercial de la Capital Federal cuando se trata de actos administrativos tanto de alcance general como de alcance particular. Agregó que la opción de interponer el recurso de apelación ante la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Federal y Contencioso Administrativo de la Capital Federal, en lugar de hacerlo ante la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Comercial, sólo está prevista para las personas físicas o jurídicas domiciliadas en el interior del país que no sean aseguradores autorizados o que estén gestionando la autorización, condición que no revestía la accionante.
III. EL SISTEMA DE RECURSOS DE LA LEY 20091
La ley 20091 , luego de establecer el régimen de las sociedades de seguros y de la Superintendencia de Seguros de la Nación, fija las reglas de procedimientos y recursos contra las decisiones finales de esta última. Básicamente, dispone que:
a) Las resoluciones definitivas de carácter particular pueden recurrirse ante la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Comercial de la Capital Federal. Las personas físicas, sociedades y asociaciones domiciliadas en el interior que no sean aseguradores autorizados ni estén gestionando ante la Superintendencia la autorización para operar pueden optar por recurrir ante la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Federal y Contencioso Administrativo de la Capital Federal, opción que deben manifestar al interponer el recurso (art. 83 , párr. 1º).
b) Las resoluciones de la Superintendencia de carácter general son revisables a instancia de parte por el superintendente; y su denegación, recurrible ante el Poder Ejecutivo (art. 85 , párr. 1º). Dicho recurso es procedente también cuando se trata de las resoluciones previstas en los arts. 6 y 7 , inc. g, ley 20091 (4).
IV. LA SENTENCIA DE CÁMARA
La Cámara resolvió confirmar la decisión de 1ª instancia que declaró la competencia del fuero en lo contencioso-administrativo federal para entender en la causa, e hizo lugar a la medida cautelar que suspendió los efectos de las resoluciones dictadas por la Superintendencia de Seguros de la Nación.
El razonamiento y exposición de los jueces Argento, Grecco y Fernández, integrantes de la sala 3ª de la Cámara de Apelaciones en lo Federal y Contencioso Administrativo de la Capital Federal, para fundar la procedencia de la competencia de este fuero para entender en esta causa, fue el siguiente:
a) Se trata de la impugnación por un tercero de la validez de una resolución de la Superintendencia de Seguros de la Nación que autorizó a una sociedad a operar la cobertura del seguro de responsabilidad civil de vehículos automotores destinados al transporte público de pasajeros.
b) La impugnación planteada no se fundamentó en razones de estricta técnica asegurativa, o en lo concerniente a aspectos propios del derecho de seguros, sino en cuanto decisión emanada de un ente público en el ejercicio de sus potestades (como autoridad regulatoria del mercado asegurador), de igual naturaleza, y en cuanto implica la emisión de un acto concerniente a la habilitación de una aseguradora a participar en una rama determinada (cobertura de seguros de responsabilidad civil de automotores destinados al transporte público de pasajeros), cuya regulación exhibe contenidos y notas propios del derecho público, en tanto se encuentran sustancialmente vinculados con los intereses del mismo orden involucrados en la prestación del servicio de transporte público de pasajeros.
c) La ley 20091 dispone en su art. 7 que contra los actos denegatorios de autorización fundados en el estado del mercado de seguros procede el recurso ante el Poder Ejecutivo Nacional previsto en el art. 85 para las resoluciones de carácter general. Sin embargo, el citado recurso no está previsto en la norma contra los actos que admiten la autorización.
d) Al extender la norma a los actos denegatorios de autorizaciones el recurso previsto para los actos de carácter general, la Cámara entiende que a las resoluciones que otorgan autorizaciones también les corresponde el encuadre propio de las resoluciones generales. A partir de la premisa de asignar la condición de acto de alcance general a las resoluciones que deniegan o admiten autorizaciones para funcionar en el mercado del seguro, la Cámara considera que no procede contra ellas el recurso de apelación ante la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Comercial de la Capital Federal, previsto en el art. 83 , ley 20091 para los actos de alcance particular.
e) Ante la inexistencia en la regulación procedimental de vías impugnatorias específicas frente al supuesto de resoluciones que otorgan la autorización, se impone recurrir en forma subsidiaria a los preceptos y principios de orden general establecidos para los procedimientos administrativos, lo que conduce a la aplicación de los dispositivos que en la materia se encuentran contenidos en el art. 24 , LNPA.
f) A titulo de pauta interpretativa de orden general, las previsiones de la ley 20091 indican el propósito del legislador de someter las cuestiones que versen sobre el control de las entidades aseguradoras a cargo de la Superintendencia de Seguros de la Nación a la competencia del fuero comercial, en razón de la vinculación de tales cuestiones con dicha rama del derecho. En cambio, cuando la cuestión concierne al ejercicio de las funciones regulatorias y de control de las empresas aseguradoras por la Superintendencia de Seguros de la Nación, se halla en juego la función administrativa propia del órgano estatal, materia que excede el marco de aplicación de la ley 20091 y la competencia atribuida por su art. 85 , parte 1ª, al fuero en lo comercial, correspondiendo encuadrar la acción como una causa propia del contencioso-administrativo.
g) El contenido, los fundamentos y los alcances de la cuestión a resolver exigen la consideración de aspectos directamente regulados por el derecho administrativo, como son los relativos a la tramitación previa llevada a cabo y el cumplimiento de los recaudos para el dictado del acto impugnado, al regular el ejercicio de las facultades que como ente estatal ha llevado a cabo el órgano emisor, la valoración de la eventual afectación de la esfera patrimonial de otros sujetos participantes del ya aludido mercado asegurador, desde la perspectiva de los intereses involucrados y, en particular, desde la del interés público que concierne al servicio público con cuya actividad se encuentra sustancialmente vinculada la actividad asegurativa de que se trata. Ello hace que la cuestión planteada, según los términos y fundamentos contenidos en la demanda, aparezca primordialmente subsumida en el ámbito del derecho administrativo, lo cual lleva a que deba entender en la causa judicial la competencia material de este fuero.
V. DOCTRINA DE LA SENTENCIA COMENTADA
Los fundamentos y argumentos invocados por la Cámara plantean las siguientes cuestiones de interés:
a) Impugnación de las resoluciones de la Superintendencia de Seguros de la Nación que otorgan o deniegan autorizaciones a sociedades de seguros a operar en determinado tipo de operaciones
La ley 20091 en el art. 83 se refiere a las resoluciones de carácter particular, y en el art. 85 , a las de alcance general, extendiendo este último régimen a los actos que denieguen autorizaciones para operar en seguros fundadas en el estado del mercado. De acuerdo con esta regulación, la Cámara entendió que el otorgamiento de autorizaciones no está previsto en ninguno de los supuestos contemplados. Resolvió el caso sometiéndolo al régimen general de impugnación que para los actos administrativos de alcance general establece la Ley Nacional de Procedimientos Administrativos . Consideró que si la ley 20091 les dio a los actos que deniegan autorizaciones el tratamiento previsto para los actos de alcance general, lo mismo debe ocurrir con los actos que otorgan autorizaciones, y que son impugnados por terceros por razones vinculadas al estado del mercado de seguros. Por lo tanto, no puede extenderse a estos últimos la aplicación de la acción judicial prevista en la ley 20091 para los actos de alcance particular.
El caso planteado y la solución a la que arriba la Cámara son un claro ejemplo en el que los tribunales deben suplir las lagunas legislativas y la deficiente técnica en la redacción de la normas.
El acto que a pedido de un interesado otorga una autorización para operar en determinados seguros es un acto administrativo de alcance particular, ya que se trata de una declaración emitida por un órgano estatal en ejercicio de la función administrativa y caracterizada por un régimen exorbitante, que produce en forma inmediata y directa efectos individuales para los destinatarios del acto (5). El otorgamiento de una autorización para operar en determinados ámbitos del mercado de seguros tiene en principio efectos respecto del solicitante, más allá de que pudiera afectar derechos o intereses de terceras personas, como son otras sociedades aseguradoras. Por lo tanto, la declaración en este caso va dirigida a una persona individual. En el caso del acto administrativo de alcance general se trata también de una declaración similar a la anterior, pero destinada a un conjunto o pluralidad de destinatarios determinados o determinables. En otra oportunidad nos hemos referido a las diferencias entre los actos administrativos de alcance particular y de alcance general, y a la distinción de estos últimos con los reglamentos (6). En el derecho administrativo federal los actos administrativos, sean particulares o generales, están sujetos a determinadas exigencias legales comunes -como los requisitos esenciales- y a otros que son propios de cada uno -su régimen de publicidad, derogabilidad e impugnación-. En términos generales, la práctica indica que el acto administrativo de alcance general da lugar en su aplicación a la emisión de actos administrativos de alcance particular mediante los cuales se impone alguna obligación a cada administrado en forma individual con fundamento en aquél.
Lo expuesto hace que, en nuestra opinión, el acto que otorga una autorización para operar en determinados seguros constituye un acto administrativo de alcance particular. El encuadre que la sentencia que comentamos le otorgó como acto administrativo de alcance general responde a la necesidad de que el tratamiento que corresponde a los fines de su impugnación en los términos de la ley 20091 sea coherente con el asignado normativamente a las resoluciones que desestiman este tipo de autorizaciones por la Superintendencia de Seguros de la Nación, y no a las características esenciales de aquél.
Por último, cabe señalar que la ley 20091 mientras que en el art. 83 regula la impugnación judicial respecto de las resoluciones de alcance particular, estableciendo el recurso ante la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Comercial de la Capital Federal, en el art. 85 dispone la impugnación administrativa de las resoluciones de la Superintendencia de carácter general ante el Poder Ejecutivo Nacional, sin indicar el tratamiento posterior que corresponde a la instancia judicial. En tal caso, ante la ausencia de una norma específica, cabe aplicar las regulaciones generales de la Ley Nacional de Procedimientos Administrativos . Por lo tanto, respecto de la impugnación judicial del eventual rechazo por parte del Poder Ejecutivo al citado recurso, corresponderá la acción contencioso-administrativa ante primera instancia del fuero federal en lo contencioso-administrativo. De esta manera, finalmente, el tratamiento procesal administrativo en sede judicial termina siendo el mismo para las autorizaciones que rechazan el otorgamiento de autorizaciones y para las que las admiten.
b) La naturaleza de la cuestión a resolver como factor determinante en la atribución de la competencia
La sentencia también destacó la importancia que para la determinación de la competencia tiene la naturaleza de la cuestión debatida. En este caso consideró la función ejercida por el órgano estatal y el contenido de la cuestión a resolver. La competencia se fija normativamente a través de diferentes métodos: por un criterio subjetivo, objetivo o mixto; mediante el enunciado de una cláusula general, o por el sistema de lista (7). Los Códigos Procesales vigentes en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y en la provincia de Buenos Aires son ejemplos del esfuerzo realizado frente a la necesidad de fijar reglas que permitan determinar con la mayor certeza cuándo se trata de causas contencioso-administrativas. Sin embargo, la realidad indica que en muchas situaciones las dudas persisten. Basta con mencionar, entre otras, las controversias sobre medio ambiente, servicios públicos, asuntos laborales, etc. Ello pone de manifiesto, en los supuestos que presentan dudas, la importancia que supone para la determinación de la competencia, y si efectivamente se trata de una causa contencioso-administrativa, indagar la naturaleza pública o privada de la materia, si quien emite el acto es un órgano estatal en ejercicio de la función administrativa, los intereses que se encuentran comprometidos y si las normas aplicables para resolver son preponderantemente de derecho público o de derecho privado.
VI. LAS DIFICULTADES EN LA DEFINICIÓN DE CAUSAS CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVAS EN EL ORDEN FEDERAL Y DEL CONCEPTO DE NORMAS DE DERECHO ADMINISTRATIVO COMO FACTORES DETERMINANTES DE LA COMPETENCIA CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVA
Para determinar si una causa es contencioso-administrativa y si debe radicarse ante el fuero federal se requiere un doble análisis: si corresponde a la jurisdicción federal y si es de la competencia del fuero contencioso-administrativo.
En cuanto a lo primero, la Constitución Nacional en el art. 1 estableció la forma de gobierno representativa republicana federal, lo cual hace a la organización del Estado. La forma federal se expresa en los distintos órganos de gobierno para el ejercicio de las funciones administrativa, legislativa y de jurisdicción, que actúan en todo el país respecto de las materias, de las personas, de las cosas y del territorio que ha determinado la Constitución Nacional. La jurisdicción federal es de excepción, pero tiene preeminencia sobre la jurisdicción local. Por lo tanto, la cuestión está sujeta a la jurisdicción federal, en tanto corresponda a alguno de los supuestos establecidos en la Constitución Nacional.
En cambio, la determinación de la competencia contencioso-administrativa en el orden federal genera en la práctica dificultades a partir de la referencia genérica que como factor determinante de la competencia las normas aplicables hacen del término “causas contencioso-administrativas” -en especial, la ley 13998 -, y las menciones que la jurisprudencia realiza en cuanto las causas estén subsumidas primordialmente a normas de derecho administrativo o exijan la consideración de aspectos directamente regulados por el derecho administrativo. Esto lleva a la necesidad de precisar el significado y alcance que corresponde otorgar a este último. La clave está en distinguir entre la noción del derecho administrativo y el contenido del derecho administrativo.
La definición de cada rama del derecho indica genéricamente el sector de la realidad del cual se ocupa, lo cual permite distinguirla de las otras ramas del derecho y establecer las relaciones que mantiene con ellas. El derecho administrativo tradicionalmente se ocupa de las instituciones, relaciones y situaciones que por su relación con el interés público exceden el ámbito propio del derecho privado, las cuales se refieren básicamente a la organización del ejercicio de la función administrativa y a las relaciones que con tal motivo se entablan con los particulares. Para precisar más esta definición es necesario referirse al contenido del derecho administrativo. Prosper Weil señalaba que el derecho administrativo tiene sus raíces en problemas tan fundamentales de la ciencia política como son las relaciones del Estado con el ciudadano, la autoridad con la libertad, la sociedad con el individuo (8). Su vinculación con el derecho político hace que el contenido del derecho administrativo vaya evolucionando y cambiando según las circunstancias y las realidades que en cada momento histórico se presentan en la sociedad. A partir de las políticas que el Estado va fijando y de las exigencias que los habitantes plantean, el derecho administrativo se ocupa de proponer regulaciones y fijar pautas y criterios de convivencia, en las áreas de interés que dan lugar al ejercicio de la función administrativa, a relaciones que con tal motivo se generan entre el Estado y los particulares, y a relaciones que tienen lugar entre estos últimos entre sí. Así, el interés público se va manifestando de diferentes maneras, justificando la creación y aplicación de reglas que exceden a los intereses meramente individuales.
Lo expuesto nos lleva a destacar la relevancia que en la cuestión tiene el interés público, como concepto fundamental dentro del derecho administrativo. En este sentido cabe remitirnos al estudio que sobre el particular efectuara Escola dentro de la doctrina nacional, advirtiendo, sin embargo, que el interés público no es un concepto carente de contenido concreto, sino que, por el contrario, debe ser reconocible y determinable, consistiendo en una cosa o un bien que es perceptible para cualquier componente de la sociedad (9).
De esta manera, en cada caso corresponde analizar la naturaleza de los intereses comprometidos en la controversia o causa judicial. En la medida en que éstos sean del interés del Estado, que con tal motivo hayan dado lugar al ejercicio de la función administrativa, y que la cuestión exceda el ámbito particular, procederá su encuadramiento como una causa contencioso-administrativa, permitirá considerar que está subsumida primordialmente a normas de derecho administrativo, o que para su solución se requiere la consideración de aspectos directamente regulados por el derecho administrativo.
Como síntesis de la sentencia, más de allá del análisis que realiza sobre el procedimiento de impugnación de actos de la Superintendencia de Seguros de la Nación que otorgan autorizaciones para operar en seguros, la sentencia de la sala 3ª de la Cámara Federal Contencioso Administrativa destaca como principio general el deber de indagar en la naturaleza del acto motivo de la impugnación, la naturaleza de la cuestión debatida y el tipo de normas que preponderantemente corresponde aplicar en la solución del caso. Ello es aplicable tanto en las acciones judiciales ordinarias como en los recursos directos previstos en legislaciones especiales.
NOTAS:
https://informacionlegal.com.ar/maf/app/document?src=externalLink&crumb-action=append&context=261&docguid= (1) Fiorini, Bartolomé, “Qué es el contencioso”, Ed. Abeledo-Perrot, 1965, ps. 188/190.
https://informacionlegal.com.ar/maf/app/document?src=externalLink&crumb-action=append&context=261&docguid= (2) Heiland, Liliana, “Competencia de los tribunales nacionales en lo contencioso-administrativo federal”, LL 1989-E-810.
https://informacionlegal.com.ar/maf/app/document?src=externalLink&crumb-action=append&context=261&docguid= (3) Blanco, Mónica G., “Competencia del fuero contencioso-administrativo. Controversias en el ámbito nacional y el de la provincia de Buenos Aires”, Ed. Hammurabi, 2008.
https://informacionlegal.com.ar/maf/app/document?src=externalLink&crumb-action=append&context=261&docguid= (4) Ley 20091, art. 6 : “Los aseguradores autorizados pueden abrir o cerrar sucursales en el país así como sucursales o agencias en el extranjero, previa autorización de la autoridad de control, la que podrá establecer con carácter general y uniforme los requisitos y formalidades que se deben cumplir. La delegación puede ser apelada ante el Poder Ejecutivo Nacional de acuerdo con lo dispuesto en el art. 85 , cuya decisión es irrecurrible”.
Art. 7 , inc. g: “La denegación fundada en el estado del mercado de seguros autoriza a interponer recurso ante el Poder Ejecutivo Nacional de acuerdo con lo dispuesto en el art. 85 , cuya decisión es irrecurrible”.
https://informacionlegal.com.ar/maf/app/document?src=externalLink&crumb-action=append&context=261&docguid= (5) Cassagne, Juan Carlos, “Derecho Administrativo” , t. II, 5ª edición, ps. 47/48.
https://informacionlegal.com.ar/maf/app/document?src=externalLink&crumb-action=append&context=261&docguid= (6) Pozo Gowland, Héctor, “Fuentes de Derecho Administrativo”, Ed. LexisNexis, 2007, cap. VIII.
https://informacionlegal.com.ar/maf/app/document?src=externalLink&crumb-action=append&context=261&docguid= (7) Pozo Gowland, Héctor M., “La competencia contencioso-administrativa en el orden federal. Derecho Procesal Administrativo. Homenaje a Jesús González Perez”, t. I, dir.: Juan Carlos Cassagne, Ed. La Ley, 2006, cap. IV.
https://informacionlegal.com.ar/maf/app/document?src=externalLink&crumb-action=append&context=261&docguid= (8) Weil, Prosper, “Derecho Administrativo”, Cuadernos Civitas, Ed. Civitas, Madrid, 1986, p. 37.
https://informacionlegal.com.ar/maf/app/document?src=externalLink&crumb-action=append&context=261&docguid= (9) Escola, Héctor, “El interés público como fundamento del Derecho Administrativo”, Ed. Depalma, 1989, p. 25.